人民調(diào)解精細(xì)化的理論邏輯與發(fā)展限度

江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2024年5月第26卷第3期

作者簡介：牛玉兵，江蘇大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，從事法學(xué)理論研究；許皓銘，成都市錦江區(qū)殘疾人聯(lián)合會(huì)三級(jí)主任科員，法律碩士，從事法學(xué)理論研究。

摘要：20世紀(jì)90年代以來，我國人民調(diào)解經(jīng)歷了從衰落到復(fù)興的變化，尤其是在2002年之后，人民調(diào)解案件數(shù)量持續(xù)上升并在2010年之后穩(wěn)定在高位狀態(tài)。而與此相伴隨的，則是同一時(shí)期人民調(diào)解組織和調(diào)解人員的持續(xù)減少以及調(diào)解員解紛比率的不斷上升。這種現(xiàn)象的形成與近年來人民調(diào)解的“精細(xì)化”發(fā)展密切相關(guān)。人民調(diào)解的精細(xì)化主要表現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)的精密化、糾紛處置的網(wǎng)格化、解紛技藝的專業(yè)化和調(diào)解過程的精致化等方面。矛盾糾紛復(fù)雜化與人民群眾需求轉(zhuǎn)變、社會(huì)治理理論的發(fā)展以及網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用等是造成人民調(diào)解精細(xì)化發(fā)展的重要?jiǎng)右颉Ｈ嗣裾{(diào)解的精細(xì)化發(fā)展順應(yīng)了治理重心下移的要求，促進(jìn)了調(diào)解效能提升，為人民調(diào)解的轉(zhuǎn)型提供了可供選擇的方向，而受到制度內(nèi)在屬性、調(diào)解活動(dòng)的價(jià)值理性以及資源投入邊際效應(yīng)等的限制，人民調(diào)解的精細(xì)化也存在著值得注意的限度。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解；精細(xì)化；社會(huì)治理；技術(shù)治理；重心下移

人民調(diào)解是一項(xiàng)具有中國特色的糾紛解決方式。經(jīng)過長期發(fā)展，人民調(diào)解已經(jīng)成為我國矛盾糾紛化解的“第一道防線”，發(fā)揮著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等重要作用。黨的十九大報(bào)告明確提出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，強(qiáng)化預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步提出，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾處理機(jī)制，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)。這些都對(duì)人民調(diào)解在新時(shí)代的創(chuàng)新發(fā)展提出了新要求。在對(duì)人民調(diào)解相關(guān)數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，本文聚焦新世紀(jì)以來人民調(diào)解精細(xì)化發(fā)展的新現(xiàn)象，圍繞人民調(diào)解精細(xì)化的表現(xiàn)、動(dòng)因、限度等問題展開分析，以期深入解析人民調(diào)解的新變化，為推進(jìn)人民調(diào)解制度與實(shí)踐的轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升人民調(diào)解在社會(huì)治理中的效能等提供助益。

一、問題的提出

20世紀(jì)90年代以來，我國人民調(diào)解案件數(shù)量經(jīng)歷了一個(gè)U形曲線變化，引發(fā)學(xué)界對(duì)人民調(diào)解復(fù)興或轉(zhuǎn)型的討論。有研究指出，2002年是人民調(diào)解“由衰落走向復(fù)興的拐點(diǎn)”。對(duì)于這一“復(fù)興”，學(xué)界大體是從案件數(shù)量和制度規(guī)范兩方面來觀察的。從案件數(shù)量上看，在2002到2016年間，全國人民調(diào)解案件糾紛處理數(shù)量快速增長，2010年人民調(diào)解案件數(shù)超過了全國法院一審受案數(shù)，2013年人民調(diào)解數(shù)量更是達(dá)到944萬件的峰值。以這一時(shí)間段的數(shù)據(jù)來看，人民調(diào)解的“復(fù)興”態(tài)勢(shì)已經(jīng)非常明顯。而從人民調(diào)解法律制度規(guī)范來看，2002年之后有關(guān)人民調(diào)解的制度規(guī)范不斷出臺(tái)，如2002年司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，2010年的《中華人民共和國人民調(diào)解法》（以下簡稱《人民調(diào)解法》），2011年司法部關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)的意見和最高人民法院《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年之前全國各級(jí)機(jī)關(guān)關(guān)于人民調(diào)解的法律、法規(guī)和規(guī)章等大致為24件，2001年到2011年間為85件，其中僅2010年到2012年間關(guān)于人民調(diào)解的專門規(guī)定就達(dá)24件，超過了新中國成立后50年的總和。這些法律規(guī)范從制度層面拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會(huì)、行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)、人民調(diào)解小組等組織形式，確立了司法確認(rèn)制度及程序等，對(duì)人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)來源、人員培訓(xùn)等給予了制度保障。人民調(diào)解相關(guān)制度規(guī)范一時(shí)也呈現(xiàn)出“繁榮”狀態(tài)。

對(duì)于這種“復(fù)興”現(xiàn)象，也有學(xué)者認(rèn)為“人民調(diào)解的復(fù)興半虛半實(shí)，定義為轉(zhuǎn)型才更為準(zhǔn)確”。該學(xué)者同時(shí)認(rèn)為，未來人民調(diào)解處理的糾紛數(shù)量還會(huì)持續(xù)增長，但陌生人之間的糾紛會(huì)超過熟人之間的糾紛；德高望重型的傳統(tǒng)調(diào)解員也將式微，具備專業(yè)優(yōu)勢(shì)的知識(shí)權(quán)威型調(diào)解員將成為主流；自發(fā)式純民間調(diào)解會(huì)減少，人民調(diào)解更多需要依賴官方平臺(tái)的支持和激勵(lì)；調(diào)解結(jié)果會(huì)更加貼近既有法律規(guī)定，相對(duì)更少關(guān)注法律外的人情世故；等等。此外，還有學(xué)者提出從基本功能、立法特征、調(diào)解模式、程序機(jī)制等方面引入人民調(diào)解轉(zhuǎn)型的觀點(diǎn)，或分析人民調(diào)解等半正式治理轉(zhuǎn)型中蘊(yùn)含的雙向動(dòng)員和社會(huì)機(jī)制重置的機(jī)理。

上述分析為我們觀察人民調(diào)解的發(fā)展變化提供了有益的啟發(fā)，但人民調(diào)解究竟是復(fù)興還是發(fā)生了轉(zhuǎn)型？如果是轉(zhuǎn)型，那么是什么樣的轉(zhuǎn)型？又面臨什么樣的制約條件?考慮到既有研究針對(duì)人民調(diào)解的考察主要集中于2016年之前的案件數(shù)量情況,引入更豐富的數(shù)據(jù)和更新的實(shí)踐資料來觀察人民調(diào)解的整體變化無疑更為必要。有鑒于此,借助國家統(tǒng)計(jì)局國家數(shù)據(jù)庫,本研究對(duì)1991年至2021年之間人民調(diào)解案件數(shù)量的數(shù)據(jù)進(jìn)行了重新整理,一方面將2016年至2021年之間的案件數(shù)據(jù)納入觀察范圍,另一方面也將1991年至2021年人民調(diào)解委員會(huì)的數(shù)量、調(diào)解人員數(shù)以及人民法院一審民事案件數(shù)量等進(jìn)行對(duì)比。同時(shí),為了了解近年來人民調(diào)解的實(shí)踐情況,我們專赴四川、陜西等地進(jìn)行了調(diào)查訪談,以期對(duì)人民調(diào)解的發(fā)展變遷進(jìn)行更為深入的分析研究。

從人民調(diào)解案件數(shù)量來看,相應(yīng)的數(shù)據(jù)確實(shí)在2002年后出現(xiàn)了較大幅度的增長,2002年成為人民調(diào)解案件數(shù)量變化的拐點(diǎn)。這與既有研究的描述是一致的。但值得注意的是,2010年也是人民調(diào)解案件數(shù)量發(fā)生變化的一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn):在該年度,人民調(diào)解案件數(shù)量首次突破了800萬件,較2009年的579.73萬件有大幅度的提升;此后直至2021年,人民調(diào)解的年糾紛調(diào)解案件數(shù)量一直低于800萬件;2010年至2014年,人民調(diào)解的受案數(shù)量一度超過了法院受案數(shù)(見圖1)。如此來看,20世紀(jì)90年代以來,人民調(diào)解案件數(shù)量上的變化可以分為三個(gè)階段:一是20世紀(jì)90年代至2002年,這一階段是人民調(diào)解案件數(shù)量上的“衰落期”;二是2002年至2010年,這一階段人民調(diào)解案件數(shù)量止跌回升,開始進(jìn)入“復(fù)興期”或“回升期”;三是2010年之后,人民調(diào)解案件數(shù)量上進(jìn)入發(fā)展的“平穩(wěn)期”,但學(xué)者預(yù)期的“持續(xù)增長”態(tài)勢(shì)似乎并沒有出現(xiàn)。

圖11991—2021年人民調(diào)解以及法院一審民事案件的變化情況

不過,僅僅觀察人民調(diào)解的案件數(shù)量并不能說明全部問題。將人民調(diào)解案件數(shù)量與調(diào)解委員會(huì)、調(diào)解人員數(shù)量變化進(jìn)行綜合觀察,可以發(fā)現(xiàn),在人民調(diào)解案件數(shù)量變化的同時(shí),我國人民調(diào)解委員會(huì)、調(diào)解人員的數(shù)量卻一直處于遞減之中。由以上三個(gè)階段的劃分來看,在20世紀(jì)90年代至2002年人民調(diào)解案件數(shù)量的“衰落期”,人民調(diào)解委員會(huì)從104.0萬個(gè)下降為89.1萬個(gè),調(diào)解人員從991.4萬人下降為716.2萬人；在2002年至2010年的“復(fù)興期”，人民調(diào)解委員會(huì)持續(xù)下降為81.8萬人，人民調(diào)解員則縮減為466.9萬人；而在人民調(diào)解案件數(shù)的“平穩(wěn)期”，相應(yīng)的數(shù)據(jù)進(jìn)一步縮減。2021年調(diào)解委員會(huì)數(shù)量降低為68.9萬人，調(diào)解人員則降為316.2萬人(參見上頁圖1)。

上述數(shù)據(jù)值得思考。一方面，如果僅從人民調(diào)解案件數(shù)量看，2002年以來人民調(diào)解總體保持了上升直至平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，這其中確實(shí)包含了“復(fù)興”的意味；另一方面，將人民調(diào)解案件數(shù)量與調(diào)解委員會(huì)、調(diào)解人員數(shù)量變化進(jìn)行綜合考量，尤其是關(guān)注2002年之后人民調(diào)解案件數(shù)量、調(diào)解委員會(huì)、調(diào)解人員等方面的變化，則可以認(rèn)為，人民調(diào)解的發(fā)展變化實(shí)際更接近“轉(zhuǎn)型”的判斷。具體而言，第一，2002年之后，人民調(diào)解員和人民調(diào)解委員會(huì)數(shù)量持續(xù)縮減，而同期人民調(diào)解的糾紛數(shù)保持總體“復(fù)興”的增長狀態(tài)。2010年之后在較長時(shí)期內(nèi)仍持續(xù)穩(wěn)定在“平穩(wěn)”的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，這其中的強(qiáng)烈對(duì)比說明，2002年以來人民調(diào)解的變化并非簡單的案件數(shù)量之變，而是意味著人民調(diào)解從組織、人員到案件數(shù)量的某種整體性變化。單純以案件數(shù)量為依據(jù)來判斷人民調(diào)解的發(fā)展變遷可能不夠全面。第二，從人均解紛數(shù)來看，2002年人均解紛數(shù)0.45件，而2021年人均解紛數(shù)則達(dá)到了2.77件，人民調(diào)解員人均調(diào)解案件數(shù)量顯著上升?？紤]到2002年之后人民調(diào)解案件數(shù)量快速增長的背景，人均調(diào)解案件數(shù)量顯著上升的現(xiàn)象逐漸非調(diào)解效率大幅度提升這一原因能夠解釋，更可能與人民調(diào)解制度機(jī)制的深刻變化相關(guān)。第三，從人民調(diào)解與法院受案數(shù)量的比較來看，2002—2009年，人民調(diào)解的案件數(shù)量與法院的受案數(shù)仍基本保持平衡。2010—2015年人民調(diào)解案件數(shù)量甚至超過法院受案數(shù)，只是到2015年之后，法院受案數(shù)量才超過人民調(diào)解案件數(shù)并快速增長。即使如此，2021年人民調(diào)解的社會(huì)矛盾糾紛仍占到法院和調(diào)解組織糾紛處理總量的1/3，人民調(diào)解的地位仍舊不容小覷，其在社會(huì)糾紛化解方面的效能值得重視。綜合上述情況可以認(rèn)為，2002年以來，尤其是2010年以來，人民調(diào)解本身在組織形式、解紛機(jī)制等方面可能正在發(fā)生某種整體性、實(shí)質(zhì)性的調(diào)整，學(xué)者指出的人民調(diào)解“主動(dòng)尋求轉(zhuǎn)型以適應(yīng)糾紛變遷”的情形或許正在發(fā)生。唯其如此，方能解釋為什么人民調(diào)解組織和調(diào)解人員數(shù)量減少而案件數(shù)量卻仍維持相對(duì)較高的狀態(tài)，解紛比率持續(xù)上升這一令人疑惑的現(xiàn)象。

那么，這種實(shí)質(zhì)性的變化是什么？觀察近年來人民調(diào)解的實(shí)踐變革，根據(jù)在四川、陜西等地的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，隨著社會(huì)復(fù)雜性的推進(jìn)，“現(xiàn)實(shí)倒逼治理主體必須在混沌狀態(tài)下學(xué)會(huì)與復(fù)雜性共生共存”。人民調(diào)解在實(shí)踐中也正在逐步脫離簡約化,粗線條的傾向,更小的服務(wù)單元,更加頻繁的互動(dòng),信息化手段的運(yùn)用等;正在推動(dòng)調(diào)解組織、調(diào)解人員發(fā)現(xiàn),化解矛盾糾紛的空間范圍越來越精細(xì),信息掌握越來越周密。我們將這種傾向概括為“人民調(diào)解精細(xì)化”,并且認(rèn)為,這種精細(xì)化發(fā)展,一定程度上構(gòu)成了2002年以來人民調(diào)解發(fā)展或者“轉(zhuǎn)型”的重要表征。

二、人民調(diào)解精細(xì)化的表現(xiàn)

黨的十八屆五中全會(huì)以來,“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理,推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化,構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”已經(jīng)成為社會(huì)治理理論與實(shí)踐變革的核心,我國社會(huì)治理正在走向“精細(xì)治理”的歷史轉(zhuǎn)型。對(duì)于“精細(xì)治理”,學(xué)者的界定雖有不同,但總體而言均認(rèn)可精細(xì)化治理是相對(duì)于,超越于粗放式治理的社會(huì)治理形態(tài),認(rèn)為其在理念上追求專業(yè)和科學(xué),強(qiáng)調(diào)精益求精,追求卓越;在過程上強(qiáng)調(diào)治理過程的重塑,建立全覆蓋無死角的制度規(guī)范,開展標(biāo)準(zhǔn)化治理;在治理主體方面強(qiáng)調(diào)專業(yè)素質(zhì)和能力;在基本立場(chǎng)上主張多元化,強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)資源和力量的整合,實(shí)現(xiàn)多元共治。由此觀察,人民調(diào)解的精細(xì)化發(fā)展,也集中體現(xiàn)在人民調(diào)解的組織結(jié)構(gòu),糾紛處理,解紛技藝,調(diào)解過程等方面。

（一）人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)的精密化

組織結(jié)構(gòu)的變化對(duì)于組織的功能有重要影響。“人民調(diào)解組織設(shè)立之初,組織機(jī)構(gòu)相對(duì)簡單,即附著于街鄉(xiāng)、派出所、單位的‘人民調(diào)解委員會(huì)’組織?！?002年以來,隨著案件數(shù)量逐步增長,人民調(diào)解的組織結(jié)構(gòu)在縱向?qū)用媾c橫向?qū)用嬉搽S之?dāng)U展。具體而言,在縱向?qū)蛹?jí),人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)逐步改變以往調(diào)解委員會(huì)主要在基層“單位”、居(村)委會(huì)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))設(shè)立司法助理員對(duì)調(diào)解工作進(jìn)行指導(dǎo),人民調(diào)解委員會(huì)呈點(diǎn)狀分布等狀態(tài),探索出了區(qū)(縣)級(jí)調(diào)解中心—街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))調(diào)委會(huì)—居(村)委會(huì)調(diào)委會(huì)的縱向組織結(jié)構(gòu)。在這個(gè)結(jié)構(gòu)中,區(qū)(縣)級(jí)調(diào)解中心指導(dǎo)全轄區(qū)人民調(diào)解工作,牽頭聯(lián)動(dòng)區(qū)(縣)級(jí)部門處理重大疑難糾紛;街道(鎮(zhèn))調(diào)委會(huì)協(xié)調(diào)派出所、司法所、人民法院等,處理居(村)委會(huì)調(diào)委會(huì)上報(bào)的疑難復(fù)雜糾紛;居(村)委會(huì)調(diào)委會(huì)牽頭排查矛盾糾紛線索并處理一般矛盾糾紛。組織之間分工與配合,力求“微事就地解,小事不出社區(qū)(村),大事不出街道(鎮(zhèn)),矛盾不上交”的效果。部分地區(qū)甚至建立市級(jí)調(diào)解中心,形成市—區(qū)(縣)—街(鎮(zhèn))—居(村)的四級(jí)工作機(jī)制。在橫向?qū)用?人民調(diào)解組織也得到不同程度的擴(kuò)展。人民調(diào)解委員會(huì)由原來的僅在居(村)委會(huì)、單位設(shè)立,逐步向各行業(yè)、各領(lǐng)域拓展,出現(xiàn)了醫(yī)療糾紛，道路交通事故、物業(yè)管理糾紛等專業(yè)性行業(yè)性人員調(diào)解委員會(huì)。這些調(diào)解組織圍繞更小范圍或細(xì)分領(lǐng)域的矛盾糾紛展開調(diào)解工作，呈現(xiàn)橫向?qū)用娴慕M織形式擴(kuò)張。

經(jīng)由上述變化，人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)日益豐富，分工日益精細(xì)。如成都市A區(qū)，截至2021年底，已基本建成以區(qū)域調(diào)解中心—街道人民調(diào)解委員會(huì)—社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)—院落調(diào)解小組為骨干，專業(yè)性調(diào)查會(huì)、行業(yè)性調(diào)查會(huì)為補(bǔ)充的四級(jí)人民調(diào)解組織體系。其中，街道調(diào)查會(huì)11個(gè)、社區(qū)調(diào)查會(huì)72個(gè)，專業(yè)性行業(yè)性調(diào)查會(huì)則又包括勞動(dòng)糾紛一站式聯(lián)調(diào)中心、物業(yè)糾紛聯(lián)調(diào)中心、交通事故聯(lián)調(diào)中心、知識(shí)產(chǎn)權(quán)調(diào)解委員會(huì)、駐派出所調(diào)解室、訴前調(diào)解室等。依托該體系，2021年該區(qū)調(diào)處矛盾糾紛3000余件，其中街道、社區(qū)、院落調(diào)處2000余件，道路交通事故專職調(diào)委會(huì)調(diào)解案件30余件，勞動(dòng)爭議糾紛聯(lián)調(diào)中心調(diào)解糾紛860余件等。

（二）糾紛調(diào)解處置的網(wǎng)格化

“網(wǎng)格化”是近年來精細(xì)化治理的典型形態(tài)之一。作為一種處理基層治理事務(wù)的新興模式，“網(wǎng)格化”是以街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）為范圍，按照管理服務(wù)對(duì)象的密度劃定網(wǎng)格單元，將其作為基本治理單位，為網(wǎng)格單元配備專（兼）職網(wǎng)格員隊(duì)伍，通過網(wǎng)格員走訪采集和上報(bào)匯總網(wǎng)格信息，及時(shí)、精確掌握網(wǎng)格內(nèi)人、事、物情況，為網(wǎng)格內(nèi)群眾提供精準(zhǔn)服務(wù)的治理模式，“網(wǎng)格化、大數(shù)據(jù)和鐵腳板是其中的3個(gè)關(guān)鍵要素”。隨著網(wǎng)格化治理方式在全國各地的推廣，人民調(diào)解作為基層治理的重要組成部分，也隨之融入網(wǎng)格化治理洪流之中。經(jīng)過對(duì)“網(wǎng)格調(diào)解”“調(diào)解網(wǎng)格”進(jìn)行全網(wǎng)人工檢索，可以發(fā)現(xiàn)，目前人民調(diào)解的網(wǎng)格化已在全國多點(diǎn)分布的狀態(tài)。如在新聞媒體報(bào)道中，各地推進(jìn)人民調(diào)解的網(wǎng)格化的報(bào)道已經(jīng)非常多見。

上述情況，在我們針對(duì)成都市X區(qū)、陜西省H市等地的調(diào)研過程中得到印證。如在成都市X區(qū)，目前該地區(qū)已經(jīng)在村（社區(qū)）小組、大型小區(qū)、院落設(shè)立了調(diào)解網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格設(shè)1～2名調(diào)解員和調(diào)解信息員，全區(qū)累計(jì)建立調(diào)解網(wǎng)格2316個(gè)，專兼職調(diào)解員2520人。2020全年共化解各類矛盾糾紛12740件。人民調(diào)解在網(wǎng)格化上的發(fā)展，為通過網(wǎng)格更加及時(shí)、精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)、處理矛盾糾紛提供了便利。人民調(diào)解可以共享基層治理“微網(wǎng)實(shí)格”，立足于更加精細(xì)、更加微小的“網(wǎng)格”展開工作，不僅可以實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的排查和化解，實(shí)現(xiàn)精細(xì)的線索摸排和精準(zhǔn)的矛盾調(diào)解，而且通過數(shù)字化處理，也能增進(jìn)對(duì)矛盾糾紛情況的全面掌握、精準(zhǔn)研判。

（三）糾紛調(diào)解人員的專業(yè)化

如前文所述，精細(xì)化治理的重要體現(xiàn)之一，就是治理者的專業(yè)化和治理手段的專業(yè)化。就人民調(diào)解而言，雖然有關(guān)人民調(diào)解職業(yè)化的問題還有爭論,但從調(diào)解人員的專業(yè)素質(zhì)和能力角度來看，此前學(xué)者“具備專業(yè)優(yōu)勢(shì)的知識(shí)權(quán)威型調(diào)解員將迅速涌現(xiàn)甚至成為主流”的預(yù)測(cè)正在顯現(xiàn)，這構(gòu)成了人民調(diào)解精細(xì)化發(fā)展的重要助力。糾紛調(diào)解人員的專業(yè)化大體可以從以下幾個(gè)方面觀察：

一是專業(yè)性行業(yè)性人民調(diào)解組織發(fā)展迅速。特別是2016年，司法部、中央綜治辦、最高人民法院、民政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》之后，行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解快速發(fā)展。如成都市X區(qū)已經(jīng)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)爭議、醫(yī)療事故等糾紛重點(diǎn)領(lǐng)域建立專業(yè)性調(diào)解組織8個(gè)，并且明確提出行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會(huì)配備3名以上專職人民調(diào)解員、調(diào)委會(huì)和調(diào)解員主要信息要及時(shí)錄入數(shù)據(jù)庫等要求。

二是人民調(diào)解員隊(duì)伍的專業(yè)化發(fā)展。這首先體現(xiàn)在各地越來越重視對(duì)人民調(diào)解員能力的培訓(xùn)提升方面。2010年《人民調(diào)解法》明確提出了對(duì)人民調(diào)解員“定期培訓(xùn)”的要求；中華全國人民調(diào)解員協(xié)會(huì)于2017年開發(fā)了人民調(diào)解員網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)題庫，在全國范圍內(nèi)組織人民調(diào)解員開展網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)。其次，專業(yè)化還體現(xiàn)在人民調(diào)解對(duì)專業(yè)力量的引介方面。這也指建立人民調(diào)解專家?guī)?，聘任相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、律師、離退休法官、檢察官等擔(dān)任兼職人民調(diào)解員，以及依托公共法律服務(wù)工作站，將人民調(diào)解納入公共法律服務(wù)，由工作站律師提供人民調(diào)解服務(wù)等方式，將更多專業(yè)人員納入人民調(diào)解領(lǐng)域。再次，專業(yè)化發(fā)展還體現(xiàn)在對(duì)人民調(diào)解員職業(yè)化的期許上。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，“調(diào)解的職業(yè)化是社會(huì)糾紛復(fù)雜化的必然要求，也是調(diào)解技能成熟發(fā)展的重要標(biāo)志與基本保障”，“在時(shí)機(jī)成熟之時(shí)將職業(yè)準(zhǔn)入作為一項(xiàng)法律規(guī)范性要求推廣到全體人民調(diào)解員，是適應(yīng)新時(shí)期人民調(diào)解工作轉(zhuǎn)型要求的科學(xué)探索”。一些地方已經(jīng)開始了人民調(diào)解員職業(yè)化探索，將人民調(diào)解員確立為社會(huì)公益性崗位，面向社會(huì)公開招聘職業(yè)人民調(diào)解員，設(shè)定專業(yè)的職業(yè)準(zhǔn)入門檻。

三是人民調(diào)解工作室的品牌化發(fā)展。人民調(diào)解工作室的品牌化，就是將工作室獨(dú)特的調(diào)解技藝與品牌相結(jié)合，將獨(dú)特的調(diào)解技藝符號(hào)化，使其價(jià)值被群眾可感可及，形成個(gè)性化調(diào)解品牌。品牌化的人民調(diào)解工作室能夠取得三重效果：一是承載人民調(diào)解員的獨(dú)特調(diào)解經(jīng)驗(yàn)、工作方法和調(diào)解模式，形成明顯識(shí)別系統(tǒng)，使當(dāng)事人更加準(zhǔn)確地按需求調(diào)解服務(wù)。二是將調(diào)解員的個(gè)人聲譽(yù)轉(zhuǎn)化為品牌價(jià)值，形成“金字招牌”，在吸引當(dāng)事人的同時(shí)，在全社會(huì)發(fā)揮調(diào)解服務(wù)的引領(lǐng)示范效應(yīng)，帶動(dòng)輻射范圍內(nèi)調(diào)解服務(wù)水平提升。三是“為人民調(diào)解的‘接班人’構(gòu)筑了成建制的專門性學(xué)習(xí)場(chǎng)域，而‘老師父’們的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)、工作方法等也經(jīng)由這一組織建制順利完成了代際轉(zhuǎn)移和進(jìn)一步提升”，使人民調(diào)解的專業(yè)技藝得以傳承和提升。

（四）糾紛調(diào)解過程的精致化

人民調(diào)解的過程主要包括內(nèi)部和外部兩個(gè)方面，內(nèi)部即人民調(diào)解員調(diào)解當(dāng)事人糾紛的微觀具體過程，外部即人民調(diào)解系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)過程。近年來，無論是人民調(diào)解的內(nèi)部過程還是外部過程，均有朝向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化發(fā)展進(jìn)而走向精致化的趨勢(shì)。

就調(diào)解的內(nèi)部過程而言，一般包括案件受理、調(diào)解準(zhǔn)備、調(diào)解實(shí)施、調(diào)解結(jié)果四個(gè)環(huán)節(jié)。而隨著人民調(diào)解案件的大幅度增長，人民調(diào)解雖然流程依舊，但其內(nèi)部過程的精致化程度已經(jīng)提升。如在受理階段，與過去當(dāng)事人隨時(shí)到當(dāng)?shù)卮澹ň樱┱{(diào)查會(huì)要求“評(píng)評(píng)理”即開始調(diào)解不同，近年來人民調(diào)解受案范圍呈現(xiàn)出“分級(jí)分類”的特征，即由不同的人民調(diào)解組織受理和處理不同糾紛。比如“當(dāng)綜合性人民調(diào)解委員會(huì)認(rèn)為糾紛不大，應(yīng)當(dāng)由社區(qū)進(jìn)行解決時(shí)，通過矛盾糾紛化解中心將糾紛解決‘下移’到村（社）一級(jí)”，而當(dāng)村（居）調(diào)查會(huì)發(fā)現(xiàn)案件“過大”或?qū)I(yè)性較強(qiáng)時(shí)，則又將其上報(bào)轉(zhuǎn)移至上級(jí)綜合性人民調(diào)解組織或?qū)I(yè)性人民調(diào)解組織。通過案件受理時(shí)糾紛的“大”與“小”，專業(yè)性與非專業(yè)性分流，實(shí)現(xiàn)各層級(jí)、各類型人民調(diào)解組織對(duì)糾紛案件的精準(zhǔn)適配。在調(diào)解的準(zhǔn)備階段，司法部于2020年12月發(fā)布的《全國人民調(diào)解工作規(guī)范》，提出了“填寫《人民調(diào)解調(diào)查記錄》”和“可制訂書面調(diào)解方案”等要求，調(diào)解的規(guī)范化程度得到提升。在調(diào)解實(shí)施階段，與過去調(diào)解員主要依靠自身經(jīng)驗(yàn)，憑借自身樸素的正義觀和地方道德、風(fēng)俗等規(guī)則進(jìn)行的調(diào)解相比，各級(jí)調(diào)解組織調(diào)解員越來越重視調(diào)解的專業(yè)性，高層級(jí)、專業(yè)性的人民調(diào)解組織形成了嚴(yán)密的工作流程。在調(diào)解結(jié)果的規(guī)范性方面，人民調(diào)解協(xié)議的規(guī)范性得到了強(qiáng)化，《全國人民調(diào)解工作規(guī)范》隨文附錄了《人民調(diào)解協(xié)議書》的制式模板，爭議事項(xiàng)、協(xié)議內(nèi)容、履行方式與時(shí)限等板塊內(nèi)容的填寫要求清晰明了。

就調(diào)解的外部過程而言，隨著“大調(diào)解”“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”的發(fā)展和區(qū)、縣級(jí)矛盾糾紛調(diào)處平臺(tái)的建立，人民調(diào)解與其他糾紛處理機(jī)制的聯(lián)系日益緊密，調(diào)解過程中單一的“從人民調(diào)解開始，到人民調(diào)解結(jié)束”的閉環(huán)，發(fā)展為“從人民調(diào)解到司法確認(rèn)”“警調(diào)對(duì)接”“訴調(diào)對(duì)接”等，人民調(diào)解的可運(yùn)作程序不斷豐富。按照第四屆中華全國人民調(diào)解員協(xié)會(huì)理事會(huì)工作報(bào)告的統(tǒng)計(jì)，到2021年，全國設(shè)立派駐基層人民法院人民調(diào)解組織3292個(gè)，派駐公安派出所人民調(diào)解組織1.4萬個(gè)，派駐信訪部門人民調(diào)解組織4309個(gè)。2015—2021年，全國人民調(diào)解組織共接受有關(guān)部門移送委托調(diào)解的案件505萬余件，當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)的100萬件。人民調(diào)解與其他糾紛處理機(jī)制之間的協(xié)調(diào)協(xié)同不斷完善，對(duì)社會(huì)治理復(fù)雜情況的適應(yīng)性不斷提升。

三、人民調(diào)解精細(xì)化的發(fā)展動(dòng)因

人民調(diào)解的組織結(jié)構(gòu)精密化，糾紛處理網(wǎng)格化，糾紛調(diào)解人員的專業(yè)化，調(diào)解過程的精致化等較為完整地呈現(xiàn)了當(dāng)今人民調(diào)解精細(xì)化的發(fā)展趨勢(shì)。正如農(nóng)民對(duì)于土地的精耕細(xì)作有可能使其在土地資源不變的情況下增加產(chǎn)出一樣，人民調(diào)解的精細(xì)化無疑可有助于解釋為什么調(diào)解組織和調(diào)解人員數(shù)量減少而案件處理數(shù)量卻能維持相對(duì)較高的狀態(tài)這一現(xiàn)象，同時(shí)也有助于構(gòu)建對(duì)人民調(diào)解發(fā)展轉(zhuǎn)型的一種整體性解釋框架。那么，人民調(diào)解為何會(huì)沿著精細(xì)化方向發(fā)展？其背后有著怎樣的推動(dòng)因素？這主要可以社會(huì)動(dòng)因、理論動(dòng)因、技術(shù)動(dòng)因三個(gè)維度展開解釋。

（一）社會(huì)糾紛的新變化是人民調(diào)解精細(xì)化的社會(huì)動(dòng)因

社會(huì)治理方式隨社會(huì)發(fā)展變化而調(diào)整，治理方式上的變化是對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要的回應(yīng)，人民調(diào)解作為基層治理的重要方式，其精細(xì)化發(fā)展與社會(huì)糾紛的發(fā)展密切相關(guān)。對(duì)此，已有研究指出，“人民調(diào)解在1991年之后的U型發(fā)展，相當(dāng)程度上源于社會(huì)糾紛類型及其特點(diǎn)的變化”。這一判斷是準(zhǔn)確的?？梢哉J(rèn)為，社會(huì)糾紛在量和質(zhì)兩個(gè)方面的變化，是引發(fā)人民調(diào)解精細(xì)化的重要原因。就糾紛數(shù)量而言，當(dāng)今轉(zhuǎn)型中國已經(jīng)進(jìn)入“糾紛爆炸”的時(shí)代。從國家統(tǒng)計(jì)局門戶網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)的法院受案數(shù)據(jù)看，2010—2021年，人民法院審理民事一審案件收案數(shù)從609萬件激增至1661萬件，增幅達(dá)172.7%。與之相對(duì)應(yīng)，人民調(diào)解的案件糾紛數(shù)在2002年后逐年增長，2010年之后更是每年不低于800萬件。而從質(zhì)的方面看，在民間糾紛激增的過程中，專業(yè)矛盾糾紛、行業(yè)矛盾糾紛、新型矛盾糾紛等急速增長，其中既有因關(guān)系性質(zhì)變化產(chǎn)生的糾紛，也有因?yàn)槿丝诹鲃?dòng)等新難關(guān)系產(chǎn)生的糾紛，還有因?yàn)榻?jīng)濟(jì)權(quán)益界定等新增的糾紛類型，其結(jié)果是傳統(tǒng)矛盾糾紛與非傳統(tǒng)矛盾糾紛類型之間交相疊加，地域的拓展性，糾紛指向的外部性，社會(huì)糾紛的弱親緣性，強(qiáng)對(duì)抗性等新特點(diǎn)，不僅在農(nóng)村表現(xiàn)越來越明顯，在城市糾紛中也非常突出。

在社會(huì)糾紛數(shù)量快速增長，糾紛復(fù)雜化日益加深的情況下，粗線條的人民調(diào)解顯得力不從心。作為對(duì)社會(huì)糾紛解決需求的回應(yīng)，人民調(diào)解力量的綜合與分配，調(diào)解組織及調(diào)解員更加豐富的知識(shí)背景和更加精準(zhǔn)的調(diào)解技藝等成為人民調(diào)解發(fā)展變革的重要指向。從前述人民調(diào)解精細(xì)化的幾個(gè)表現(xiàn)看，其均與適應(yīng)糾紛化解新形勢(shì)存在關(guān)聯(lián)。例如，就組織結(jié)構(gòu)的精密化而言，其實(shí)質(zhì)上是以調(diào)解力量的統(tǒng)合與更加精細(xì)的“分工”，為不同類型矛盾匹配更為合適的處置力量，以適應(yīng)矛盾的復(fù)雜化；以矛盾糾紛的分離，提升糾紛處理的效率，適應(yīng)糾紛數(shù)量的增長。就糾紛處置的網(wǎng)格化而言，其實(shí)質(zhì)是通過更加細(xì)小的治理單元?jiǎng)澐?，以更加密切、頻繁的矛盾糾紛排查，回應(yīng)糾紛數(shù)量的增長以及解紛需求；以網(wǎng)格員走訪更加及時(shí)、深入的信息挖掘和依托網(wǎng)格平臺(tái)更加全面的研判，適應(yīng)矛盾糾紛的復(fù)雜化。而調(diào)解者與解紛技藝的專業(yè)化，目的也是通過提升人民調(diào)解隊(duì)伍的整體能力，適應(yīng)矛盾復(fù)雜化和數(shù)量增長對(duì)人民調(diào)解提出的更高要求。調(diào)解過程的精致化，則一方面通過內(nèi)部規(guī)范的流程，讓矛盾糾紛處理“流程化”以提高調(diào)解效率，另一方面通過外部與司法調(diào)解、行政調(diào)解以及其他部門力量的銜接，以提升矛盾糾紛調(diào)處的效果?？梢灾v，社會(huì)糾紛復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)，正是人民調(diào)解精細(xì)化發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)之所在。

（二）社會(huì)治理理論的發(fā)展是人民調(diào)解精細(xì)化的重要支撐

人民調(diào)解精細(xì)化的發(fā)生，不僅有前述社會(huì)實(shí)踐方面的動(dòng)因，其與社會(huì)治理理論的發(fā)展也密切相關(guān)。在我國，傳統(tǒng)的治理強(qiáng)調(diào)“簡約治理”，中國古代帝國的“皇權(quán)不下縣，縣下唯自治”的治理就是其表現(xiàn)之一。簡約治理的“簡約”，大體上包含兩個(gè)方面：一是治理機(jī)構(gòu)的簡約，國家無須在基層設(shè)置正式管理機(jī)構(gòu)，只要?jiǎng)訂T基層的社會(huì)組織即可治理；二是治理規(guī)則的簡約，國家只需認(rèn)可基層的地方性規(guī)范，依靠地方性規(guī)范即可實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的治理，這使得傳統(tǒng)帝國朝廷對(duì)基層社會(huì)主要依靠簡約而粗放的自治。因而“簡約治理是熟人社會(huì)的治理，治理者和被治理者同屬一個(gè)熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，共享一個(gè)地方性規(guī)范”。然而，近代以來，簡單社會(huì)逐漸發(fā)展為復(fù)雜社會(huì)，特別是20世紀(jì)80年代以后，社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性迅速增長，給社會(huì)治理帶來巨大挑戰(zhàn)，使社會(huì)治理的變革成為時(shí)代主題。在這種情況下，“復(fù)雜治理”迅速超越“簡約治理”，成為我國社會(huì)治理的重要模式。復(fù)雜治理依靠嚴(yán)格精致的組織網(wǎng)絡(luò)、制度體系、工作流程進(jìn)行社會(huì)治理，具有實(shí)質(zhì)性、主動(dòng)性、直接性等特征。

人民調(diào)解精細(xì)化發(fā)展的背后，無疑深刻印記著“復(fù)雜治理”理論的影子。從宏觀上看，人民調(diào)解精細(xì)化直接受到復(fù)雜治理的實(shí)質(zhì)性、主動(dòng)性影響，其精細(xì)化發(fā)展，并非自下而上的自發(fā)發(fā)展，而是政府為將矛盾糾紛化解在基層，滿足社會(huì)治理現(xiàn)代化需要而自上而下推動(dòng)的，是通過政府建立一系列制度法規(guī)和相應(yīng)組織得以實(shí)現(xiàn)的。從微觀上看，人民調(diào)解精細(xì)化的幾個(gè)主要表現(xiàn)都受到復(fù)雜治理的直接推動(dòng)。例如，組織結(jié)構(gòu)的精密化，背后是復(fù)雜治理對(duì)組織網(wǎng)絡(luò)的追求，從區(qū)（縣）級(jí)調(diào)解中到深入院落小區(qū)的調(diào)解小組，再到政府職能部門指導(dǎo)建立各個(gè)專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解組織，對(duì)不同程度、不同類別的矛盾糾紛實(shí)現(xiàn)對(duì)口覆蓋。糾紛處置的網(wǎng)格化，就是復(fù)雜治理進(jìn)一步演化的新形式。調(diào)解者與解紛技藝的專業(yè)化，其實(shí)現(xiàn)途徑是通過《人民調(diào)解法》等法律法規(guī)對(duì)人民調(diào)解員在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、人員構(gòu)成等方面進(jìn)行更加明確的規(guī)定保障。調(diào)解過程的精致化，蘊(yùn)含著復(fù)雜治理中對(duì)工作流程的要求，通過流程從“粗糙”到“精致”，從單一中心到多元中心的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)更為有效的治理。簡言之，人民調(diào)解精細(xì)化，不僅從宏觀上受到復(fù)雜治理的影響，其精細(xì)化的各個(gè)微觀方面，亦受到治理理論多方面的推動(dòng)。

（三）信息技術(shù)的發(fā)展是人民調(diào)解精細(xì)化的技術(shù)動(dòng)因

人民調(diào)解的精細(xì)化發(fā)展除了受社會(huì)和理論的影響外，技術(shù)的變化也有著重要影響。正如學(xué)者針對(duì)精細(xì)化治理指出的那樣，“精細(xì)化社會(huì)治理的重要途徑是借助于新興網(wǎng)絡(luò)工具和信息化技術(shù)”。網(wǎng)格化治理作為當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化的重要?jiǎng)?chuàng)新，其本質(zhì)正是精細(xì)化的技術(shù)治理。人民調(diào)解的精細(xì)化發(fā)展，在相當(dāng)程度上也受益于網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對(duì)社會(huì)治理的推動(dòng)。例如，前述人民調(diào)解的網(wǎng)格化，就在很大程度上依附于基層治理的網(wǎng)格化。當(dāng)前，人民調(diào)解的網(wǎng)格化主要分兩種情形：一種是人民調(diào)解網(wǎng)格與區(qū)域治理網(wǎng)格直接重合，共享大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)和網(wǎng)格員隊(duì)伍。簡言之，即在地區(qū)網(wǎng)格中直接植入人民調(diào)解這一治理要素。另一種是在區(qū)域治理網(wǎng)格的基礎(chǔ)上，又單獨(dú)建立了類似人民調(diào)解工作信息管理平臺(tái)等專門平臺(tái)，乃至單獨(dú)設(shè)置人民調(diào)解網(wǎng)格和人民調(diào)解網(wǎng)格員。但無論是哪一種，都不是只有調(diào)解網(wǎng)格，而沒有區(qū)域治理網(wǎng)格的情形。人民調(diào)解的網(wǎng)格化，在根源上仍來源于信息技術(shù)所提供的支持。再如，人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)的精密化與調(diào)解過程的精致化也受到了信息技術(shù)的支持。數(shù)據(jù)信息平臺(tái)的建設(shè)，為區(qū)(縣)級(jí)人民調(diào)解組織更好地把握和指導(dǎo)地區(qū)人民調(diào)解工作提供了技術(shù)支撐，為分級(jí)分類對(duì)矛盾糾紛進(jìn)行研判和處置提供了方便，為區(qū)域人民調(diào)解工作由以前主要依靠村社調(diào)查會(huì)“單兵作戰(zhàn)”“各自為戰(zhàn)”，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗉?jí)多方的“聯(lián)合作戰(zhàn)”提供了條件，為人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解等加強(qiáng)綜合鏈接提供了契機(jī)，對(duì)矛盾糾紛的“對(duì)癥下藥”變得精準(zhǔn)，對(duì)復(fù)雜矛盾的協(xié)同處理變得專業(yè)、精細(xì)。

信息技術(shù)為人民調(diào)解的精細(xì)化提供了重要支撐，在理解到這一點(diǎn)的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)技術(shù)治理的邏輯予以重視?；谛畔⒓夹g(shù)的社會(huì)治理實(shí)質(zhì)上建立在對(duì)社會(huì)信息采集、歸類、處理的基礎(chǔ)上，技術(shù)治理以信息技術(shù)推動(dòng)社會(huì)治理各個(gè)要素的精準(zhǔn)精細(xì)處理，是對(duì)傳統(tǒng)治理的優(yōu)化與發(fā)展，而非取代。與傳統(tǒng)的社會(huì)治理方式相比，技術(shù)治理凸顯程式化、精準(zhǔn)化、科學(xué)化特征，這是由“技術(shù)”本身的屬性決定的。表現(xiàn)在利用信息技術(shù)對(duì)治理對(duì)象進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)警和研判，通過大數(shù)據(jù)全面掌握信息，提高了決策的科學(xué)性;利用信息技術(shù)對(duì)相似或重復(fù)的社會(huì)事件進(jìn)行歸納,形成了標(biāo)準(zhǔn)化處理流程,提高了治理效率和社會(huì)效益。但在這一過程中,技術(shù)治理本身也可能引發(fā)過度數(shù)字化、工具化等弊端。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對(duì)于人民調(diào)解精細(xì)化的推動(dòng),也可能引發(fā)技術(shù)治理的種種負(fù)面效應(yīng),對(duì)此留待后文進(jìn)一步分析。

總之,人民調(diào)解的精細(xì)化轉(zhuǎn)型,既有矛盾糾紛發(fā)展變化的社會(huì)影響,也有治理理論創(chuàng)新發(fā)展的推動(dòng),更得益于網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的大力支持。當(dāng)然,除了上述三方面的動(dòng)因外,黨和國家對(duì)于緩和社會(huì)矛盾、推進(jìn)社會(huì)治理發(fā)展的政治引領(lǐng)也是重要的動(dòng)因,而且發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。由于這一動(dòng)因是貫通性的,前文論述中已經(jīng)有所涉及,故此處不再過多展開。無疑,正是上述多方的動(dòng)因?qū)е氯嗣裾{(diào)解日漸呈現(xiàn)精細(xì)化的趨向。從實(shí)踐看,人民調(diào)解的精細(xì)化產(chǎn)生了一定的積極效應(yīng):一是正如前文數(shù)據(jù)顯示,人民調(diào)解的精細(xì)化較為有效地回應(yīng)了民間糾紛增長和復(fù)雜化帶來的挑戰(zhàn),使人民調(diào)解在調(diào)解人員數(shù)量下降的情況下仍較為有效地處理了大量民間糾紛。二是順應(yīng)了治理重心下移對(duì)人民調(diào)解的要求。社會(huì)治理重心下移的目標(biāo)之一,在于化解可能由局部矛盾導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。通過網(wǎng)格化、專業(yè)化等手段,人民調(diào)解的精細(xì)化發(fā)展提升了基層對(duì)矛盾糾紛的調(diào)處能力,增進(jìn)了人民調(diào)解組織與其他社會(huì)組織之間的關(guān)聯(lián)程度,社會(huì)治理重心由此得到一定的下移。三是彌補(bǔ)了人民調(diào)解發(fā)展過程中組織權(quán)威衰落等問題,促進(jìn)了人民調(diào)解效能的提升。組織及其權(quán)威是人民調(diào)解得以發(fā)揮功能的基礎(chǔ),組織載體及其權(quán)威的消解是人民調(diào)解衰落的重要原因。在人民調(diào)解的“復(fù)興”過程中,正如學(xué)者預(yù)測(cè)的那樣,“與當(dāng)事人互不相識(shí)但卻依靠專業(yè)知識(shí)而贏得權(quán)威性的調(diào)解員將越來越成為主流”,而這正是當(dāng)前人民調(diào)解專業(yè)化發(fā)展所呈現(xiàn)出來的樣態(tài),由此也就一定程度上通過專業(yè)性權(quán)威消解了社會(huì)轉(zhuǎn)型中道德權(quán)威衰落引發(fā)的諸多治理困難,提升了人民調(diào)解的效能。

四、人民調(diào)解精細(xì)化的發(fā)展限度

正如學(xué)者指出的,21世紀(jì)以后人民調(diào)解發(fā)生的種種變化,與其說是強(qiáng)勢(shì)復(fù)興,“不如說人民調(diào)解在社會(huì)糾紛持續(xù)變遷的背景下,主動(dòng)尋求轉(zhuǎn)型以適應(yīng)糾紛變遷”的體現(xiàn)。而在我們看來,人民調(diào)解的精細(xì)化發(fā)展有可能成為復(fù)興之后的人民調(diào)解進(jìn)一步轉(zhuǎn)型的重要方向。精細(xì)化并非“顛覆性的體制革命,而是側(cè)重于機(jī)制改進(jìn)、策略方法等方面的創(chuàng)新與突破”。是對(duì)社會(huì)領(lǐng)域特別是民生領(lǐng)域過往那種粗放式管理的否定性實(shí)踐探索和超越性實(shí)踐探索。人民調(diào)解的精細(xì)化也是力求在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新和突破來解決具體問題，追求精準(zhǔn)、專業(yè)、規(guī)范和高效的治理效果，從而充分發(fā)揮人民調(diào)解的功能。然而，正如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過度精細(xì)化也可能導(dǎo)致“內(nèi)卷化”一樣，人民調(diào)解的精細(xì)化發(fā)展同樣存在著發(fā)展的限度。

（一）人民調(diào)解的精細(xì)化不能超越人民調(diào)解基本屬性的限度

“人民調(diào)解如何定性是人民調(diào)解轉(zhuǎn)型之路的起點(diǎn)，人民調(diào)解在不同性質(zhì)下存有不同轉(zhuǎn)型道路?！标P(guān)于人民調(diào)解的性質(zhì)曾多有爭論，但從我國憲法以及《人民調(diào)解法》的規(guī)定來看，人民調(diào)解的民間性、群眾性、自治性等屬性已經(jīng)得到了規(guī)范層面的承認(rèn)，也為學(xué)界所公認(rèn)。在前述屬性之中，民間性應(yīng)該是最為根本的，也是具有正當(dāng)性的。由這一根本屬性出發(fā)，人民調(diào)解的精細(xì)化發(fā)展不應(yīng)超越民間性這一根本屬性的限度，不能被行政性、司法性吸納或涵蓋，否則其與行政調(diào)解、司法調(diào)解等將難以界分，也可能失去其“程序靈活、成本低、自治性強(qiáng)、修復(fù)社會(huì)關(guān)系徹底”等優(yōu)勢(shì)。

由此出發(fā)，對(duì)于當(dāng)前在人民調(diào)解精細(xì)化發(fā)展過程中行政性力量的介入，應(yīng)予以適當(dāng)注意。如在人民調(diào)解委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)上，縱向的“區(qū)—鎮(zhèn)街—村社—院落”脈絡(luò)中，區(qū)級(jí)及以上矛盾糾紛化解中心，均由政府牽頭，由政府建立，其內(nèi)部成員也以編內(nèi)干部和政府聘用人員為主，甚至中心直接就是系統(tǒng)內(nèi)的正規(guī)單位。比如，《寧波市北侖區(qū)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心公開選聘事業(yè)編制工作人員公告》說明，“寧波市北侖區(qū)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心為區(qū)委、區(qū)政府直屬公益一類事業(yè)單位，非寧波市北侖區(qū)社會(huì)治理綜合指揮中心，寧波市北侖區(qū)智慧城管中心牌子，機(jī)構(gòu)規(guī)格為正局級(jí)”。鎮(zhèn)（街道）級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)亦有此傾向。有學(xué)者對(duì)全國七個(gè)省份不同類型行政村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)（街道）級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)的全體委員，實(shí)際上是配備了一套行政班子成員，從上到下囊括了鎮(zhèn)（街道）黨委書記一直到司法所科員。直到村社人民調(diào)解委員會(huì)，才有居民群眾擔(dān)任調(diào)解員，其中雖有村、社區(qū)干部兼任，但還是體現(xiàn)了較強(qiáng)的民間性特色。而從人民調(diào)解組織橫向的拓展看，當(dāng)前專業(yè)性行業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)的成立，一般需要相關(guān)行政部門牽頭建設(shè)，審批的流程和程序均由行政權(quán)力全程控制。即便在人民調(diào)解組織成立以后，其日常運(yùn)行仍需行政部門密切參與，甚至對(duì)專家的整合，對(duì)糾紛的轉(zhuǎn)接均對(duì)行政力量有極大依賴。再如就人民調(diào)解的網(wǎng)格化而言，網(wǎng)格化的推動(dòng)者也主要是行政部門。實(shí)踐中，一些地區(qū)人民調(diào)解的網(wǎng)格化，本就依附于基層治理網(wǎng)格，而基層治理網(wǎng)格天然帶有行政屬性，或可導(dǎo)致行政部門對(duì)人民調(diào)解網(wǎng)格的高度控制，沖擊人民調(diào)解的民間性屬性。在這種情況下，如何在人民調(diào)解精細(xì)化發(fā)展過程中，既堅(jiān)守人民調(diào)解的民間性，同時(shí)又保持行政力量的適度介入，就成為未來值得進(jìn)一步思考的問題。

（二）人民調(diào)解的精細(xì)化發(fā)展不應(yīng)超越其價(jià)值目標(biāo)的限定

人民調(diào)解作為社會(huì)治理的具體方式，其與社會(huì)治理的價(jià)值取向具有相同的來源，即“人”。“人”是社會(huì)治理的最終歸宿和核心價(jià)值。在這一意義上，人民調(diào)解精細(xì)化，是為了解決人的矛盾，是為了給人們營造更好的社會(huì)環(huán)境和生活環(huán)境，其與傳統(tǒng)調(diào)解相成的區(qū)別就在于強(qiáng)調(diào)對(duì)矛盾的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)分類、精準(zhǔn)調(diào)解，進(jìn)而對(duì)“人”精準(zhǔn)服務(wù)。相較于傳統(tǒng)調(diào)解“重平息糾紛勝于保護(hù)個(gè)人權(quán)利”的特點(diǎn)，我國人民調(diào)解的精細(xì)化發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)將“人”置于核心位置，提供精準(zhǔn)的服務(wù)。就此而言，人民調(diào)解精細(xì)化既要通過矛盾糾紛的化解以便有效維護(hù)社會(huì)秩序，同時(shí)也要有效保障人民的權(quán)益。

人民調(diào)解的精細(xì)化在最終意義上也應(yīng)以上述價(jià)值目標(biāo)為依據(jù)。人民調(diào)解精細(xì)化的發(fā)展，應(yīng)防止精細(xì)化的操作對(duì)其價(jià)值目標(biāo)的背離。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。其一，正如前文所述，人民調(diào)解的精細(xì)化目前主要依賴于行政力量，行政目標(biāo)由此也就得以進(jìn)入人民調(diào)解的實(shí)踐過程之中，但行政目標(biāo)并不一定與人民調(diào)解的價(jià)值目標(biāo)完全一致。諸如“穩(wěn)控”等行政目標(biāo)，有可能對(duì)人民調(diào)解形成一定影響。其二，人民調(diào)解的精細(xì)化依賴于技術(shù)，技術(shù)本身具有的強(qiáng)烈工具性特點(diǎn)，這在實(shí)踐中極可能導(dǎo)致工具理性的放大，進(jìn)而消減了人民調(diào)解的價(jià)值理性。例如，人民調(diào)解網(wǎng)格化的發(fā)展過程中，若工具理性膨脹，相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)信息過度求全求細(xì)，反而可能會(huì)產(chǎn)生侵犯群眾隱私、違背群眾意愿的結(jié)果，引起群眾對(duì)調(diào)解的抵觸。再如在調(diào)解程序上，對(duì)于程序規(guī)則過于精細(xì)化的設(shè)置，也可能產(chǎn)生負(fù)面的影響。例如，在調(diào)解受理階段，目前逐漸出現(xiàn)了隱性的“審級(jí)”，矛盾糾紛到底是“重大疑難復(fù)雜矛盾”還是“微小矛盾”，是專業(yè)性矛盾還是普通矛盾，已由行政主管部門出于治理需要進(jìn)行了劃分，以至于出現(xiàn)了當(dāng)事人遇到屬于高層級(jí)人民調(diào)解組織分工范圍的矛盾糾紛，“調(diào)解需要當(dāng)事人自行到距離20余公里遠(yuǎn)的矛盾糾紛化解中心進(jìn)行調(diào)解”的情形。而當(dāng)“調(diào)解場(chǎng)所越來越像審判庭兩造對(duì)立，調(diào)解員越來越像法官居中裁判，調(diào)解程序越來越像訴訟程序一絲不茍”。人民調(diào)解靈活便捷的優(yōu)勢(shì)反而受到影響。其三，人民調(diào)解精細(xì)化的重要表現(xiàn)之一是專業(yè)化，這意味著正式制度朝向基層的延伸，但人民調(diào)解本身對(duì)于非正式制度卻有著強(qiáng)烈的需求。正如前文所述，人民調(diào)解的精細(xì)化本身不是目的，精細(xì)化的最終目的是服務(wù)于現(xiàn)實(shí)現(xiàn)世的人。人民調(diào)解精細(xì)化在專業(yè)性方面的發(fā)展，也需要通過哲學(xué)家“任何規(guī)范和社會(huì)安排都必須以生活的理由去解釋，而不能以規(guī)范和制度自身的程序合理性去辯護(hù)”的告誡，保持對(duì)非專業(yè)化人員的開放和對(duì)地方性規(guī)范知識(shí)的適當(dāng)吸納，否則過于強(qiáng)調(diào)專業(yè)化也將使得人民調(diào)解組織變得更像是法律咨詢甚至司法審判機(jī)構(gòu)，而非連接當(dāng)事人雙方助其言歸于好的中國人，令人民調(diào)解與基層群眾失去共有的情感與價(jià)值連接，與人民調(diào)解本身的價(jià)值理性發(fā)生悖反。

（三）人民調(diào)解的精細(xì)化不能超過資源投入的邊際效應(yīng)限度

人民調(diào)解的核心功能是糾紛的化解，是社會(huì)秩序的維護(hù)和當(dāng)事人權(quán)益的救濟(jì)，在這一過程中，國家和社會(huì)的整體利益也得以實(shí)現(xiàn)。在這一意義上，人民調(diào)解也是一種社會(huì)服務(wù)，是面向基層民眾提供的解紛公共服務(wù)機(jī)制。特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，人民調(diào)解的“性質(zhì)已經(jīng)從國家治理社會(huì)工具轉(zhuǎn)化成為民眾提供糾紛解決服務(wù)的公共產(chǎn)品”。國家投入公共資源以推動(dòng)人民調(diào)解的發(fā)展是必要的，而精細(xì)化的人民調(diào)解，意味著更多的資源投入。

然而，正如經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)揭示的那樣，資源的投入其實(shí)存在邊際效應(yīng)問題，即當(dāng)資源投入達(dá)到一定程度之后，其邊際產(chǎn)出或者效益反而會(huì)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。人民調(diào)解的精細(xì)化發(fā)展也會(huì)面臨同樣的問題。今天，人民調(diào)解委員會(huì)和調(diào)解人員的數(shù)量確實(shí)在縮減，但調(diào)解機(jī)構(gòu)組織的設(shè)置及其相互溝通、調(diào)解人員薪酬待遇的投入、調(diào)解數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)等等，無不需要投入。對(duì)于這些資源投入，目前尚缺乏細(xì)致的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，人民調(diào)解精細(xì)化的邊際效應(yīng)還不斷判斷，但從其他學(xué)者對(duì)于基層治理類似問題的研究來看，這種精細(xì)化發(fā)展到“內(nèi)容”乃至效應(yīng)遞減的現(xiàn)象也可能存在。例如，有學(xué)者針對(duì)城市社區(qū)治理，指出城市社區(qū)治理中管理機(jī)構(gòu)的過分精細(xì)化、組織功能的片面化、社會(huì)組織的空心化等正在造成社區(qū)治理的內(nèi)卷，出現(xiàn)通過內(nèi)部復(fù)雜化、精細(xì)化以維持既有運(yùn)作但卻缺乏活力和創(chuàng)新，沒有實(shí)質(zhì)增長的狀態(tài)。也有學(xué)者以基層治理中的訴訟調(diào)解為例分析指出，基層治理中資源的投入是必然的選擇，資源的持續(xù)投入對(duì)于解決基層矛盾發(fā)揮了積極作用，但“由于糾紛解決資源(含實(shí)體法規(guī)范和程序性機(jī)制)與糾紛屬于兩個(gè)不同的系統(tǒng)，糾紛解決資源因‘內(nèi)卷化’而出現(xiàn)精細(xì)化、復(fù)雜化，并不能作用于糾紛，只能是資源的無效投入，其邊際效應(yīng)可能會(huì)逐漸遞減為零。這些分析同樣給人民調(diào)解的精細(xì)化提供了警醒。為防范人民調(diào)解精細(xì)化發(fā)展超過邊際效應(yīng)限度，其可能的措施在于圍繞人民調(diào)解的發(fā)展，建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系，努力使投入的資源真正落到實(shí)處，避免人民調(diào)解資源的“懸浮”，同時(shí)關(guān)注為實(shí)現(xiàn)精細(xì)化而投入的資源、成本與收益之比，使其維持在適度的范圍之內(nèi)。

作為具有中國特色的糾紛解決機(jī)制，人民調(diào)解從衰落到復(fù)興的變化不僅對(duì)于社會(huì)治理的現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義，而且也有助于增進(jìn)人們對(duì)于當(dāng)代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型和基層治理等問題的理解。本文針對(duì)“人民調(diào)解精細(xì)化”的現(xiàn)象歸納和理論闡釋，一定程度上為2002之后我國人民調(diào)解組織和調(diào)解人員減少而案件處理數(shù)量卻仍能維持較高狀態(tài)，人民調(diào)解能保持較好治理效能這一令人疑惑的現(xiàn)象提供了解釋框架，同時(shí)也為人民調(diào)解未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了進(jìn)一步討論的方向。在快速變遷的當(dāng)今社會(huì)中，人民調(diào)解的精細(xì)化發(fā)展無疑具有積極意義，但如何將這種精細(xì)化發(fā)展限制在適度范圍內(nèi)，保持精細(xì)化發(fā)展中的多方面平衡，仍涉及很多復(fù)雜的問題，有待進(jìn)一步觀察和思考。