“去中心化”與“再中心化”：制度復雜性視角下的人民調解實踐

———以Ｓ市為例

經濟社會體制比較2025年第1期

作者簡介：戴康，復旦大學國際關系與公共事務學院博士后。陳鼎祥（通訊作者），北京范大學政府治理研究中心助理教授、上海市創(chuàng)新政策評估研究中心研究員。

摘要：制度變遷是分析政治演化的重要視角，對制度變遷的研究長期因循非靜即動的單一論證模型，從而忽視了制度復雜性。文章以人民調解制度為例，分析制度復雜性何以形成、有何邏輯。案例研究顯示，旨在推進制度創(chuàng)新的“去中心化”過程和意在促進制度重塑的“再中心化”過程，共同導致了人民調解制度的復雜性。通過深入剖析制度復雜性，文章識別出了三重邏輯機制：一是制度調適機制，指組織對制度程式進行的自發(fā)調整；二是制度疊合機制，指組織為了提升制度效能而融匯新規(guī)則與舊規(guī)則；三是制度沖突機制，指組織在促進制度變遷時采取的悖論行動。從本質上來說，以上三重邏輯共同導致人民調解制度處于變與不變的鐘擺狀態(tài)。

關鍵詞：“去中心化”；“再中心化”；人民調解制度；制度復雜性

一、問題的提出

制度變遷研究是分析政治演化的關鍵視角。有學者指出，對政治演化的溯本求源有利于我們理解人類社會是怎樣抵達當下政治生態(tài)的，從而破譯其中的規(guī)律，汲取有益的政治發(fā)展知識與社會進化智慧。為了實現以上學術目標，過去幾十年中，比較政治學家以制度變遷為線索，聚焦政體轉型的復合動力、追蹤國家的興衰沉浮、論證集體行動的潮起潮落、探究資本主義國家政治經濟發(fā)展的多樣性?？傮w上，研討制度變遷的學術努力為闡述政治演化作了重要鋪墊。

在漫長的學術創(chuàng)作中，理論家們整理出了兩種思路用以闡發(fā)制度變遷的機理。一種思路認為制度是規(guī)范性約束，在很大程度上正是這個規(guī)范性約束創(chuàng)造出了一個防控突發(fā)風險、減少不確定性的均衡；另一種思路認為制度往往呈現非正式運作的特征，那些林林總總的社會過程和行動主體深刻塑造了制度演化的軌跡。整體而言，上述兩種論證思路或從靜態(tài)、或從動態(tài)的單一論證模型出發(fā)，管窺制度變遷的輪廓。不過，既有研究忽視了制度復雜性，未能挖掘制度變遷的“隱藏面”。鑒于此，本文以一個具體制度形式為案例，從微觀上映現制度復雜性何以生成、有何邏輯。

在中國基層社會，人民調解制度是運用廣泛、歷時悠久和形式多樣的一種制度形式。一方面，作為政法體制的一環(huán)，人民調解制度直接關乎國家治理體系和治理能力現代化的推進；另一方面，人民調解制度是基層自治的有效補充，基層社會的安定有序與人民調解制度的順利運行息息相關。要言之，無論對于國家治理還是對于社會治理而言，人民調解制度都舉足輕重。如今，人民調解制度已被視為新階段、新形勢下正確處理人民內部矛盾的重要安排。

在觀察人民調解實踐時，很難不對一個現象感到困惑：人民調解制度時而倡導自治與自主屬性，吁求社會行動者共同參與制度創(chuàng)新；時而倡導司法行政機關的領導，強調國家行動者的制度重塑功能。那么，應該怎樣理解這種似乎存在悖論的制度變遷路徑？造成人民調解制度復雜多變的動因和邏輯是什么？在對此進行譯解時，本文秉持制度復雜性理論，通過重拾組織分析的新制度主義研究，搭建一個理論框架。立足于此，本文通過案例分析對理論框架進行具體闡釋，以期為全景描繪人民調解實踐、豐富制度變遷理論提供一個有益的注解。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧

關于人民調解制度的研究主要分為規(guī)范性約束和非正式運作兩個分析視角。

1.靜態(tài)分析：規(guī)范性約束

從靜態(tài)角度出發(fā)，制度被定義為均衡、規(guī)范和規(guī)則的集合體。正是由于制度的規(guī)范性約束至關重要、難以規(guī)避，新制度主義者專門創(chuàng)制了一個名為“規(guī)范制度主義”的流派。組織社會學研究者同樣指出，“規(guī)范性要素”是制度的三大基礎要素之一，對組織目標有界定或限制作用。

在人民調解制度中，有兩種規(guī)范性約束共同塑造著人民調解實踐的走向。第一種是文化規(guī)范。由于深受“禮治秩序”的影響，在鄉(xiāng)土中國的法律文化中，教唆民眾進行上控不僅是不道德的，而且會受到中央和地方政府的司法懲治。于是，基層社會各類紛爭的最佳治理策略不是訴訟，而是調解，尤其是士紳調解，在民間社會甚至流傳著士紳“解決的爭端大大多于知縣處理的”一說。第二種是科層規(guī)范。一般認為，科層結構強調運用非人格化的固定規(guī)范和權威關系來實現功能價值。改革開放以后，人民調解的實踐工作由司法行政機關領導和管理，司法行政體制的拓展或者收縮因而日益成為塑造人民調解制度的關鍵規(guī)范。尤其是在治理資源匱乏和治理任務繁重時，層層下疊的司法行政網絡會通過加強和創(chuàng)新人民調解實踐形式，來應對社會安全治理中的棘手難題。

2.動態(tài)分析：非正式運作

制度主義者們不僅從靜態(tài)角度來討論規(guī)則、規(guī)范，而且從動態(tài)角度捕捉制度運作的真實場景。在實證研究中，學者注意到了組織間、人際間的預期與行為所形成的非正式問責對政府購買社會服務的影響，同時發(fā)現，科層體制中的日常交流、點對點會見、志愿工作小組會對跨部門合作形成非正式影響。

在人民調解制度研究中，非正式的策略性行動多種多樣。當人民調解制度被納入醫(yī)療糾紛處理時，醫(yī)患糾紛人民調解委員會大多會根據集體行動強度和市場依附程度等因素來決定賠償標準。研究表明，為了防止糾紛外溢，醫(yī)調委會格外關注爭議平息時間，希望通過提升效率來快速化解矛盾。在解決勞動糾紛時，人民調解制度往往通過“去司法化”的權變疏導模式來平息工人群體的不滿。在社區(qū)矛盾調解中，由于多是家庭糾紛、鄰里沖突或社區(qū)治理難題，人民調解員常常采用非正式的勸說和協(xié)商手段。這種非正式的博弈過程和止爭策略有別于西方國家根據法治來調停的策略，中國基層社會的調解更多采用口頭教化的方式，憑借情感動員彌補法治剛性的不足，以地方化知識捆綁專業(yè)性技術。

概而論之，以上研究富有洞見。不過，既有論述存在兩點有待深化的空間：一是對人民調解制度的論證因循單一分析脈絡，忽視了在實踐中人民調解制度所蘊含的復雜性。事實上，人民調解制度不是非靜即動的呆板設計。二是既有研究對人民調解制度的組織分析不夠深入。近年來，由于加強和創(chuàng)新社會治理的需要，基層社會出現了新的人民調解組織，人民調解制度的領導組織——司法行政體系——也發(fā)生了新變化，從微觀角度對其進行組織分析利于追蹤人民調解制度的最新實踐和演化規(guī)律。

（二）分析框架

當多數研究認為制度變遷路徑遵循的是非靜即動的邏輯時，富有洞見的學者指出，要去挖掘制度的“隱藏面”。所謂“隱藏面”，即制度擁有多個面向，而不是僅有一個狀態(tài)。在本質上，制度的“隱藏面”映射的是制度復雜性。過去十多年里，圍繞制度復雜性的核心意涵、主要觀點與論證邏輯，比較政治學學者進行了初步研討。

在核心意涵上，斯萊特指出，制度復雜性意味著“一個制度的存續(xù)會損耗另外一個制度，一個制度的均衡邏輯可能與另外一個制度相沖突”。在具體研究中，對制度復雜性的闡述重點是明晰制度變遷的復雜性過程和機制。

在主要觀點上，制度復雜性理論認為，制度變遷是錯綜復雜、充滿摩擦的。該理論源于對政體分類學說的反思。格迪斯的政體分類學說僅僅關注不同類型政體的殊異，卻忽視了同類政體之間的區(qū)別。事實上，各類政體一直處于持續(xù)演化的過程中，同類政體也有天壤之別。比較政治學學者由此指出，不能僅僅關注制度變遷的僵硬性，而且應捕捉制度變遷的延展性，探究其中的多樣性、摩擦力，以此呈現制度變遷中的沖突。

在論證邏輯上，制度復雜性理論吁求超越路徑依賴和理性選擇的固有范式，采用復合分析模式反映制度變遷的多元脈絡。長期以來，制度主義流派從歷史遺產或能動主義的單一角度出發(fā)來論證制度變遷，但事實上，制度變遷過程鮮少基于一個場景。因此，制度變遷研究應該納入復合分析模型。

為了填補既有研究的學術罅隙，新制度主義者倡導“找回組織”。承襲于此，本文從微觀上開展組織分析的新制度主義研究，系統(tǒng)檢視制度復雜性何以形成、有何邏輯。本文力圖描繪制度變遷的復雜路線，轉變制度變遷中遵循單一論證的模式。同時，本文將基于案例分析來呈現組織運作中的制度調適、疊合、沖突。從理論上來看，組織對待制度往往呈現兩種態(tài)度：變更制度（制度創(chuàng)新）或維系制度（制度重塑），二者會導致制度分別朝著“去中心化”和“再中心化”的方向演進。在此過程之中，制度處于鐘擺狀態(tài)，面臨變與不變的張力、博弈，最終導致制度復雜性浮現。

三、案例概述

本文采用個案研究法，案例資料源自調研團隊在S市的參與式觀察、半結構訪談和政策文本資料搜集。S市位于長三角地區(qū)，從20世紀50年代起就依托居委會建立了人民調解委員會。1953年，當地建立人民調解委員會40余個。1954年，《人民調解委員會暫行組織通則》公布以后，當地人民調解委員會逐漸制度化、政治化。改革開放以后，S市人民調解組織重獲新生。到了20世紀90年代，該市逐漸形成三級調解網絡。

2000年后，S市開始加強依法治理工作和基層組織建設。于是，創(chuàng)新人民調解制度變?yōu)閷崿F以上目標的一環(huán)。根據《S市司法行政年鑒（1999—2000年）》中的記錄，S市在傳統(tǒng)人民調解模式的基礎上，當年建立了街鎮(zhèn)糾紛調處中心、社區(qū)法律咨詢站、人民調解庭，出臺了“法律進社區(qū)”政策。2014年，S市推出“一號課題”，扶持專業(yè)調處類的社會組織，加強公共服務供給和公共安全治理工作。自此以后，人民調解工作迎來了新機遇，主要表現在以下兩方面：

一方面，根據“一號課題”的要求，新型人民調解組織陸續(xù)興起。在創(chuàng)新社會治理和加強基層建設目標引導下，營造新的人民調解組織變?yōu)樘嵘鶎又卫砟芰Φ挠行剿?。于是，S市出臺了《S市行業(yè)性專業(yè)性人民調解規(guī)則》《S市關于深化探索實行調解程序前置工作的若干意見》《S市促進多元化解矛盾糾紛條例》等多部文件，探索構建專業(yè)型和行業(yè)型人民調解組織的制度。這些制度有效扭轉了人民調解工作的式微局面，促進了當地人民調解實踐“百花齊放”。

另一方面，為了實現“一號課題”中提出的推進公共服務和公共安全工作目標，S市從2017年起開始推進人民調解的制度重塑，以此整合調解資源，驅動基本公共服務均等化和社會公共安全系統(tǒng)化。在這一過程中，人民調解委員會數量基本保持不變，但其中的人民調解員數量逐漸下降。與此同時，司法行政體制通過對科層體系內部和外部的組織再造，提升人民調解制度的效用，一定程度上化解了人民調解制度創(chuàng)新帶來的治理困境。

四、制度復雜性產生的雙重動力

（一）制度創(chuàng)新：人民調解制度的“去中心化”

20世紀80年代，S市引入了新的力量復興人民調解制度，減少行政力量對人民調解的直接干預。

1.人民調解制度的社會化

制度僵化是指制度約束對改革深入和政府治理形成阻滯，使那些無法突破制度束縛的政策陷入困局。為了改變制度本身的穩(wěn)定性和持續(xù)性帶來的制度僵化問題，組織系統(tǒng)經常會推進制度創(chuàng)新。在人民調解制度中，人民調解委員會的核心人員——村居干部和積極分子——都與基層政權機關保持著千絲萬縷的關聯，由此導致部分民眾對人民調解的社會信任日漸流失。改革開放以后，為了改變這一狀態(tài)、提高調解成功率，一些省市開始推動人民調解制度創(chuàng)新。人民調解制度的社會化成為實現制度創(chuàng)新和打破制度僵化的著力點。

在S市，“綠主婦議事會”是頗有名氣的草根自治組織。2006年，匯晶社區(qū)最先成立“綠主婦，我當家”低碳環(huán)保小組，以此推進社區(qū)綠色消費和垃圾減量。低碳環(huán)保小組主要由家庭主婦組成，旨在通過家庭主婦帶動整個家庭和樓層參與社區(qū)環(huán)境治理。為了發(fā)揮女性居民在說服力和親和力上的優(yōu)勢，當地正式成立“綠主婦議事會”，邀請退休婦女參與公共事務協(xié)商和社會矛盾化解工作。

“綠主婦議事會”的另一個優(yōu)勢是以小見大、自力更生。從最初圍繞社區(qū)環(huán)境治理，到之后圍繞日常糾紛化解，“綠主婦議事會”不斷拓展其助力基層自治的領域。更為難得的是，上述行動被其他社區(qū)學習和效仿。不過，這些草根組織彼此之間交流甚少，更缺乏集中的、有效的領導，這使人民調解制度的社會化呈現出碎片化，一定程度上制約了制度績效。

2.人民調解制度的專業(yè)化

S市是全國首批探索專業(yè)化解醫(yī)患糾紛的城市。2011年，該市X區(qū)最早建立了醫(yī)患糾紛人民調解委員會，之后，其余各區(qū)先后效仿。通過聘用退休醫(yī)務工作者組成醫(yī)調委，讓他們從醫(yī)學專業(yè)的角度解析醫(yī)療事故發(fā)生的因果過程，以此再造醫(yī)患雙方的信任關系。在調研中，X區(qū)司法局副局長介紹：

“醫(yī)調委作為獨立的第三方，具有靈活、便捷、不收費的優(yōu)勢?？傮w發(fā)現，它能解決衛(wèi)生行政調解公信力不足，司法調解成本高、周期長等問題。”

過去40多年，物業(yè)公司呈現出權變性、趨利性和準政治性的趨勢，這種“市場政治想象”折射出了傳統(tǒng)物業(yè)管理模式的一些特征，即倡導剛性的而非柔性的手段處置糾紛，因而無法從根本上改善社區(qū)物業(yè)治理狀況。鑒于此，2008年S市首創(chuàng)了物業(yè)糾紛人民調解委員會。一名多年從事物業(yè)糾紛調解的人員介紹：

“我們（物業(yè)糾紛人民調解委員會）對于不能調解的物業(yè)糾紛案件，將引導走司法途徑；調解不成的案件，專職調解員與政府信訪辦聯系；對于復雜事件，牽頭建個議事會、協(xié)商會。”

醫(yī)調委、物調委等專業(yè)人民調解組織成立后，在化解糾紛上發(fā)揮了顯著作用，為公共秩序治理提供了有益支持。隨后，司法行政部門要求基層總結相關經驗，組建交通、旅游、企業(yè)、消費等各領域的糾紛調解組織。不過，各式各樣的行業(yè)調解組織在一定程度上使人民調解制度專業(yè)化建設日趨“內卷”，在制度效能提升上相對有限。

3.人民調解制度的市場化

人民調解制度的市場化肇因于兩個重要的背景：一是回應公眾的法律需求。市場經濟發(fā)展帶來公眾法治意識的增強，傳統(tǒng)以社區(qū)干部和積極分子為代表的調解難以滿足公眾的期待，相反，掌握知識或技術的職業(yè)人士更易獲得公眾的信賴。二是增強基層的治理能力。在資源有限但工作繁重的情境下，急速涌現的社會矛盾無時無刻不在考驗著行政末梢的治理能力，在這種情況下，政府購買人民調解服務、領導法律人士發(fā)揮作用可以分擔科層壓力。

根據《S市地方志》記載，20世紀80年代，該市律師事務所開始受理非訴調解，運用多種多樣的治理路徑和手段實現“訴源治理”。2000年后，95個街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了首席人民調解員制度，很多首席人民調解員都是工作多年的律師。2010年，S市推出了“一村居一法律顧問”工程，在結對律師基礎上引導律師擔任全市所有村居的法律顧問，參與人民調解也是村居法律顧問的關鍵工作之一。

律所在律師參與人民調解和法律顧問制度形成中發(fā)揮了重要作用。21世紀以來，國有制律所和合作制律所日漸被個人制律所和合伙制律所取代，為了參與法律服務市場的競爭，個人制律所和合伙制律所主動探索新的服務領域。不過，因缺乏固定的辦公場所、項目經費等問題，個人制律所和合伙制律所在進行基層人民調解時不夠積極，甚至出現不派律師、律師不進村居的問題，導致人民調解制度的市場化越來越形式化。

（二）制度重塑：人民調解制度的“再中心化”

為了緩解和消除人民調解制度的碎片化、內卷化和形式化問題，S市通過加強超科層組織、科層組織、半科層組織對人民調解工作的領導，實現人民調解制度的“再中心化”。

1.超科層組織：組織覆蓋與工作覆蓋

黨建引領之所以能超越行政治理，關鍵在于黨組織能夠通過“有效在場”“有效動員”“有效服務”的方式，發(fā)揮超科層組織的作用。2016年，中共中央組織部發(fā)布的《關于集中推進非公有制企業(yè)和社會組織黨的組織覆蓋和工作覆蓋的通知》明確指出，社會組織黨員數量不足三人的，要建立聯合黨支部；達到三人的，要成立黨組織。為了落實該項政策，S市建立了由組織部統(tǒng)籌、社工委具體負責的“兩個覆蓋”機制。

對人民調解制度的組織覆蓋和工作覆蓋由S市司法局黨委和社工委黨委共同負責。兩個部門選拔信息維護員、填報黨建情況表，通過表格匯總黨員數量和黨建活動，并規(guī)定每個季度需要更新一次匯總表格，形成黨建的“季報制度”。同時，建立了黨建指導員和黨建聯絡員制度，要求“兩員”同人民調解組織保持密切溝通。人民調解組織全部建立獨立黨支部或者聯合黨支部，在上級黨委指導下開展黨建活動。

黨組織通過組織覆蓋和工作覆蓋，成功鏈接了調解組織、調解主體。這樣，分散的調解模塊便被整合起來。如此一來，調解變?yōu)榇笳{解。從表面上看，后者比前者更加組織化和協(xié)同化，有利于緩解和消除人民調解制度的碎片化；從本質上看，調解到大調解的變化是超科層組織增強覆蓋能力和覆蓋場域傳統(tǒng)的延續(xù)，對于轉型時期應對社會安全治理風險具有深遠影響。

2.科層組織：廢舊與立新

長期以來，S市人民調解工作主要由司法局基層處負責?；鶎犹幹饕商庨L、副處長及四名科員組成。在副處長被調派以后，司法局基層處工作人員僅有五名，科層組織的編制人員數量難以匹配層出不窮的社會矛盾和為數眾多的調解組織。鑒于此，2017年7月，S市開始推進司法行政部門的再造。

一是撤銷司法局基層處，成立新的人民參與與法治促進處。人法處組成人員以原來的基層處為主，同時吸納了政治處、律師工作處的人員，在數量上比原來多一倍，在分工上比原來更精細。人法處在成立伊始即確定以人民調解工作為核心，致力于實現“糾紛不上移、矛盾不上交”。

二是于2018年推出《關于推進司法行政工作標準化精細化的實施辦法》，要求下轄各區(qū)司法局建立人法科，統(tǒng)一負責人民調解和法治宣傳等工作。這一舉措有力地加強了對人民調解組織的領導，通過規(guī)范目標考核和嚴格的痕跡管理，捋順了司法行政組織對人民調解組織的領導，解決了原有人民調解工作的內卷化難題。

3.半科層組織：橫向到邊與縱向到底

根據2014年S市出臺的《關于推進公共法律服務體系建設的實施意見》，公共法律服務機構實際上包括區(qū)級公共法律服務中心、街鎮(zhèn)公共法律服務站和居村公共法律服務室三個平臺。三者分別由區(qū)司法局、街鎮(zhèn)司法所和居委會村委會指導日常工作。這樣，S市就塑造出了橫向到邊、縱向到底的公共法律服務平臺，在各區(qū)、街鎮(zhèn)、居村專門安排場所，推進公共法律服務。

在實踐中，公共法律服務機構發(fā)揮著半正式的治理功能。在成立初期，公共法律服務機構一度面臨無編制、無預算的窘境，隨著全面依法治國的深入推進，公共法律服務機構越來越受到關注。在這種背景中，為了便于對調解組織的管理，S市要求所有人民調解組織一律入駐當地公共法律服務場所。如此一來，公共法律服務機構就把人民調解資源整合與協(xié)調起來了。

在“去中心化”的過程中，律師參與調解呈現出散點特征，進入“再中心化”階段后，律師調解有了專門的組織機構、專門的空間場所，形成并發(fā)展出半正式的治理模式。也就是說，基于空間結構形成的公共法律服務體系把各類調解組織和調解力量集中起來，通過張貼人民調解的規(guī)范、流程，實行坐班制度，糾正了人民調解制度的形式化問題。

五、制度復雜性運作的三重機制

通過對人民調解制度的組織分析不難發(fā)現，人民調解制度本身就是錯綜復雜的。為了對其中的機理進行明晰，下文主要從制度調適、制度疊合和制度沖突三個機制出發(fā)，譯解制度復雜性本身所蘊含的深層邏輯。

（一）制度調適

制度復雜性的關鍵意蘊在于，制度變遷不是刻板的、單一的，這一變遷過程始終伴隨著制度調適。所謂“制度調適”，是指行動主體根據外部環(huán)境變化和內部生存要求，調整制度的安排和程式。制度調適主要是遵循實用主義路線，實事求是地作出改變。在中國政治發(fā)展過程中，制度調適的經驗佐證多種多樣，不一而足。具體到本研究，人民調解制度的歷史變遷過程也是一個復雜的調適過程，為了應對經濟社會轉型帶來的挑戰(zhàn)，人民調解制度實現了“變通”，經歷了從“去中心化”到“再中心化”的過程。進言之，人民調解制度實踐中的調適主要包括制度生存環(huán)境的轉型、制度建構模式的進階和制度執(zhí)行主體的漂移三個方面。

一是制度生存環(huán)境的轉型。20世紀中期以來，人民調解的制度環(huán)境經歷了三個階段。在新中國成立初期的國家建構階段中，黨和國家的中心工作是建立和鞏固新生政權，相應地，人民調解實踐的目標就是采用成本低且效率高的動員模式，全面落實國家建構的任務。改革開放后，國家管理逐漸向國家治理過渡，為了應對由經濟發(fā)展而集聚的社會矛盾，必須堅持“一手抓發(fā)展、一手抓穩(wěn)定”，為此，國家鼓勵并支持建立多元糾紛的非訴化解機制。新時代背景下，我國進入全面推進國家治理體系和能力現代化階段，人民調解制度的目標也致力于提高國家治理能力、拓展國家治理范圍，人民調解實踐因而開始強調黨政部門統(tǒng)合與基礎能力重塑。本研究中S市人民調解制度的“去中心化”和“再中心化”過程，也分別對應著后兩個階段。

二是制度構建模式的進階。制度構建模式指制度的生長體系決定著制度發(fā)揮作用的程度和節(jié)奏。2000年后，人民調解制度實際存在兩種迥然不同卻又緊密相關的制度構建模式：調解制度和大調解制度。前者追求拓展調解組織的生長通道，在制度創(chuàng)新過程中提升人民調解組織處置各類社會糾紛的數量；后者追求塑造一個更加廣泛的、系統(tǒng)的組織體系，增強人民調解的制度效力，從而及時捕捉并化解基層社會中的治理風險。S市人民調解制度從“去中心化”到“再中心化”的變遷，也隱含著從調解到大調解的變化。在此過程中，人民調解組織日漸變?yōu)檎w性、聯動化的體系，最終導致制度建構的模式發(fā)生了進階。

三是制度執(zhí)行主體的漂移。制度執(zhí)行瞄準的是制度實施的具體途徑，在常規(guī)情況下，制度執(zhí)行依賴于明確而具體的行動力量。人民調解制度的變遷過程表明：在“去中心化”階段，自主的社會力量逐漸興起；到“再中心化”階段，隨著黨政機關加強對人民調解工作的領導，國家力量又被找了回來。倘若用更長期的視野審視人民調解制度可以發(fā)現：它總是在“國家中心”和“社會中心”之間來回變遷；與之相應，人民調解制度的執(zhí)行主體同樣在“國家行動者”和“社會行動者”之間變換。這就導致人民調解制度時而鼓勵“自發(fā)秩序”的生長，讓各類社會主體參與化解紛爭；時而傾向于用“建構秩序”領導“自發(fā)秩序”，讓政治體系左右人民調解制度的變遷方向。

（二）制度疊合

制度疊合，是指在現有規(guī)則之上引入新的規(guī)則或使新舊規(guī)則并列存在，它不會清除、忽視或者更改舊規(guī)則的效力，但是引入新規(guī)則。制度疊合不僅關聯不同制度規(guī)則，而且深刻塑造制度復雜性。人民調解制度和信訪制度本是兩個不同類型的制度系統(tǒng)，但隨著人民調解制度的興盛，運用調解的方式處理信訪矛盾變得司空見慣。為對此進行細致呈現，本研究以律師調解組織參與信訪積案化解為案例進行詳述。

在信訪數量居高不下的背景下，對信訪積案進行技術治理顯得關鍵而迫切。S市從20世紀90年代末就開始支持律師參與信訪積案化解。然而，當時律師參與信訪積案化解只是個體化的，而非組織性的。在調研中，長期參與信訪積案化解的李律師多次指出，真正的律師參與信訪治理應以律師為主體來籌建組織。在當地司法局的支持下，李律師成立了全國首個律師調解類的社會組織，即YN律師調解組織。在李律師等的推動組織下，S市律師調解員、律師調解組織迅速發(fā)展。到2023年，S市律師調解員已有近700名，律師調解類社會組織80余個。

調研發(fā)現，律師調解組織參與處理信訪積案的現實成效頗為顯著。長期以來，對信訪積案的治理主要通過行政主導，信訪部門在治理信訪積案中發(fā)揮主要作用。但是，信訪群眾和信訪部門的長期博弈容易產生“信任赤字”，從而導致集體訪、重復訪、越級訪現象。律師調解類社會組織參與信訪積案化解不僅有助于重新獲取信訪群眾的信任，而且律師調解組織具有的團隊優(yōu)勢在解決勞資糾紛、拆違拆遷、企業(yè)改制等難題中更有成效。

（三）制度沖突

制度沖突是導致制度復雜性的主要緣由和關鍵機制。在人民調解制度中，制度沖突主要表現在三個方面：

一是組織方式的沖突。人民調解制度是作為自治主體的人民調解組織參與糾紛防控與化解的安排，但以司法、行政部門為代表的科層組織長期領導并參與人民調解活動。這樣，科層組織和自治組織之間便產生了抵牾，前者依循正式邏輯，后者遵循非正式邏輯，從而導致人民調解制度的運作既不同于西方國家的多元糾紛化解機制，也不同于中國古代的士紳調解、宗族調解。

二是組織目標的沖突。從根源上來說，人民調解制度的“去中心化”是為了納入更多的社會力量，而人民調解制度的“再中心化”是為了鞏固國家勢能。“社會中心”和“國家中心”之間常會產生矛盾，如何調和兩者矛盾直接影響基層治理和糾紛化解的效能。

三是組織工具的沖突。人民調解制度的核心是定紛止爭，但如何定紛止爭、采用何種治理工具，歷來都是人民調解組織工作的焦點。人民調解組織化解社會矛盾一般采用兩大工具：“國家法”和“民間法”。前者指正式的法律法規(guī)，后者指民間社會的地方傳統(tǒng)。S市人民調解制度的創(chuàng)新與重塑鼓勵各類人民調解組織將“國家法”作為制度工具，但在實踐中，“國家法”并非對一切糾紛都適用，僅僅依靠“國家法”實現“精確正義”可能會適得其反，長期扎根于社會之中的“民間法”在維護社會穩(wěn)定中依然發(fā)揮著舉足輕重的作用。

總之，從“去中心化”到“再中心化”的變遷表明，制度復雜性的過程蘊含著制度調適、制度疊合和制度沖突三個機制。不過，仍然需要強調的是：第一，盡管在每個階段制度變遷的動力相對較為單一，但制度復雜性依然存在并體現出相應機制。由于人力、財力等治理資源是有限的，從“去中心化”到“再中心化”，人民調解實踐的社會化、專業(yè)化、市場化，以及超科層組織、科層組織、半科層組織的發(fā)展始終面臨制度建設目標編排上的摩擦。在每個階段，人民調解實踐行動的先后次序、輕重緩急均存在制度沖突，正因如此，持續(xù)的調適或疊合才是人民調解實踐的常態(tài)。第二，盡管單個階段內的人民調解實踐存在制度沖突，但這類沖突多是由于注意力或控制權分配而導致，是次要的、可控的沖突；相比之下，不同階段制度變遷所呈現出的沖突關乎人民調解制度本身的性質，才是主要的、難以調和的沖突。從歷史上來看，自人民調解制度產生以來，始終面臨著行政取向和自治取向之間的張力，時至今日，這種張力依然存在。因此，本研究區(qū)分了兩個階段、雙重動力，從制度變遷的角度對此進行全景闡釋。

六、結論與討論

本研究的目的是描述制度復雜性何以生成、有何邏輯。為了明晰這一問題，本研究以人民調解制度為個案進行深度分析。研究發(fā)現，制度復雜性是由于“去中心化”和“再中心化”雙重動力導致的。其中，“去中心化”旨在扭轉人民調解制度的衰落而進行的社會化、專業(yè)化和市場化建設；“再中心化”旨在解決人民調解制度的碎片化、內卷化和形式化問題。人民調解制度復雜性體現出制度調適、制度疊合、制度沖突三重邏輯。以上研究表明，人民調解制度長期處于變與不變的鐘擺狀態(tài)，在“去中心化”和“再中心化”之間搖擺。

對制度復雜性的研究表明，制度既會規(guī)范或者約束組織，又深受組織的影響和限制。這在一定意義上表明，結構二重性理論可以并且應當被用于制度分析中。結構二重性理論認為，結構與行動之間并非二元對立、非此即彼的關系：結構不是靜態(tài)的構架或骨骼，而呈現出動態(tài)的結構化趨向，主要發(fā)揮塑造作用而非決定作用；行動能夠對結構產生形構影響，從而撬動結構發(fā)生形變。這種理論吁求同制度變遷中關鍵行動者對制度的作用、制度對關鍵行動者的約束同出一脈，因此，未來的研究需要把制度理論和結構二重性結合起來，以更加準確、全面地展現制度邏輯。