鑒定與調(diào)解融合發(fā)展的實踐探索和制度完善

中國司法鑒定  2025年第1期

作者簡介：趙朝琴，女，教授，博士，博士研究生導(dǎo)師，主要從事訴訟法方向司法制度、法律文書等研究。

摘要：鑒調(diào)融合是指訴前鑒定與訴前調(diào)解的融合，鑒調(diào)融合發(fā)展是堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的創(chuàng)新嘗試，應(yīng)遵循一致同意原則、適宜性原則和一體化原則。各地在鑒調(diào)融合方面進(jìn)行了多樣化探索，為鑒調(diào)融合的制度完善奠定了良好基礎(chǔ)；最高人民法院《關(guān)于訴前調(diào)解中委托鑒定工作規(guī)程（試行）》等的實施，對融通公共法律服務(wù)資源、推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)發(fā)揮了重要作用；透過生效裁判文書可以直接觀察鑒調(diào)融合在訴訟過程中的具體呈現(xiàn)，如訴辯意見、爭議焦點、判決說理等部分都有對鑒調(diào)融合相關(guān)事實、證據(jù)、法律適用的清晰表達(dá)。因應(yīng)鑒調(diào)融合發(fā)展的現(xiàn)實需求，針對其存在的基本定位不夠明確、條件與職能不夠清晰、程序不夠協(xié)同、評價機(jī)制不夠完善等問題，建議制定專門的鑒調(diào)融合司法解釋，明確人民法院主導(dǎo)、司法行政機(jī)關(guān)參與的基本定位，整合法律服務(wù)主體的主要職能與雙重審查條件，一體規(guī)范鑒調(diào)融合程序，精準(zhǔn)設(shè)計鑒調(diào)融合評價機(jī)制。

關(guān)鍵詞：鑒調(diào)融合；原則；職能；協(xié)同；程序

2024年7月18日中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出:“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’。”中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2019年7月10日印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》提出:“健全公共法律服務(wù)與訴訟服務(wù)、社會服務(wù)等領(lǐng)域的工作對接機(jī)制，實現(xiàn)公共法律服務(wù)資源整合和互聯(lián)互通?！彼痉ú坑?021年12月30日發(fā)布的《全國公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2021-2025年)》提出，深化構(gòu)建大調(diào)解工作格局是“十四五”時期調(diào)解工作的主要目標(biāo)，要求進(jìn)一步完善以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解、司法調(diào)解優(yōu)勢互補、有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動的大調(diào)解工作格局。

訴前鑒定與訴前調(diào)解相融合的實踐探索，具有鮮明的人民立場，是融通公共法律服務(wù)資源、有效化解社會矛盾糾紛的重要方式。在本文研究語境中，將訴前鑒定與訴前調(diào)解的融合稱為“鑒調(diào)融合”。近年來，各地在鑒調(diào)融合方面進(jìn)行了多樣化探索。2020年8月18日，河北省清河縣“鑒調(diào)一體”化解社會矛盾糾紛指導(dǎo)服務(wù)中心正式成立，據(jù)報道該中心系全國第一家“鑒調(diào)一體”化解社會矛盾糾紛指導(dǎo)服務(wù)中心。北京市高級人民法院、北京市司法局聯(lián)合發(fā)布全國首批《委托司法鑒定評估規(guī)范指南》,通過細(xì)化各專業(yè)類別含義、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、委托事項、鑒定評估材料要求、注意事項等相關(guān)內(nèi)容，避免當(dāng)事人提出不必要或可行性不足的鑒定申請。湖北省武漢市中級人民法院“消未起之患，治無事之前”,全面構(gòu)建訴前調(diào)解與訴前鑒定相銜接機(jī)制，審議通過《武漢市中級人民法院關(guān)于訴前調(diào)解中委托鑒定工作指引(試行)》;福建省福州市中級人民法院大力推動司法鑒定工作“陣地”前移，促進(jìn)訴前調(diào)解與司法鑒定深度融合，為審判工作提速增效，有效減輕當(dāng)事人訴累；河南省南陽市西峽縣人民法院運用“訴前調(diào)解+訴前鑒定”模式，獲得雙方當(dāng)事人好評等。

2023年8月1日，最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于訴前調(diào)解中委托鑒定工作規(guī)程(試行)》(法辦〔2023〕275號，以下簡稱《規(guī)程》)施行；2023年9月27日，最高人民法院、司法部《關(guān)于充分發(fā)揮人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用推進(jìn)訴源治理的意見》(司發(fā)〔2023〕1號，以下簡稱《意見》)印發(fā)?！兑?guī)程》明確了促使更多糾紛實質(zhì)性解決在訴前，切實減輕當(dāng)事人訴累的目標(biāo)；《意見》要求把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推動源頭預(yù)防、就地實質(zhì)化解糾紛。《規(guī)程》《意見》雖背景相同，但又各有側(cè)重、互相關(guān)聯(lián)。兩者都致力于完善多元糾紛解決機(jī)制，《規(guī)程》重在規(guī)范訴前調(diào)解中的委托鑒定工作，《意見》重在夯實以人民調(diào)解“第一道防線”為目標(biāo)的非訴訟糾紛解決機(jī)制；《規(guī)程》明確調(diào)整范圍，要求人民法院加強(qiáng)訴前引導(dǎo)，《意見》要求在大調(diào)解格局基礎(chǔ)上，“健全完善訴調(diào)對接工作機(jī)制”。兩者彼此呼應(yīng)、銜接，初步形成以鑒調(diào)融合方式處理基層社會矛盾糾紛的有力支撐。

本文嘗試從解析鑒調(diào)融合的概念和主要原則、現(xiàn)狀描述、問題分析、制度完善等方面，研究鑒調(diào)融合的探索實踐與制度改革，提出促進(jìn)鑒調(diào)融合發(fā)展的意見和建議。

1鑒調(diào)融合的概念和主要原則

1.1鑒調(diào)融合的概念

鑒調(diào)融合是指人民法院主導(dǎo)的訴前鑒定與訴前調(diào)解行為互相結(jié)合、協(xié)同聯(lián)動，合力調(diào)處基層社會矛盾糾紛，以切實維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

理解鑒調(diào)融合的概念，需要注意以下方面:第一，關(guān)于“訴前”。鑒調(diào)融合的時段是在“訴前”,方式是在“訴前”調(diào)解中融入“訴前”鑒定，兩者形成一個有機(jī)整體，增加了案件處理的專業(yè)性、可預(yù)期性，有助于矛盾多元化解和審判質(zhì)效提升?！霸V前”本身已經(jīng)暗含鑒調(diào)融合與訴訟程序的內(nèi)在關(guān)系。并不是所有案件經(jīng)歷鑒調(diào)融合過程都會以非訴訟方式結(jié)案，可能會有部分案件轉(zhuǎn)入訴訟程序，這時“訴前”鑒定全部材料由調(diào)解組織連同調(diào)解材料一并在線推送至人民法院，由人民法院依法登記在案(《規(guī)程》第十七條),從另一方面節(jié)約了訴訟成本。第二，關(guān)于“調(diào)解”和“鑒定”。在這里，“調(diào)解”是指人民法院主導(dǎo)的訴前調(diào)解；“鑒定”是指人民法院委托的訴前鑒定。訴前鑒定中的“鑒定”是否屬于司法鑒定？立法上還沒有明確規(guī)定。全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》第一條規(guī)定:“司法鑒定是指在訴訟活動中鑒定人運用科學(xué)技術(shù)或?qū)ｉT知識對訴訟涉及的專門性問題進(jìn)行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動?！痹摋l款明確了司法鑒定是指訴訟活動中的鑒定。有觀點認(rèn)為，不宜將此處的“訴訟活動”嚴(yán)格限定在起訴后到訴訟結(jié)束這一時間范圍，而應(yīng)作廣義理解。實務(wù)中，有裁判要旨表述，當(dāng)事人共同委托的鑒定應(yīng)當(dāng)納入司法鑒定的范疇。可見宜從廣義上界定訴前鑒定的性質(zhì)，認(rèn)定人民法院訴前委托的鑒定屬于司法鑒定的范疇。第三，關(guān)于“鑒調(diào)融合”。鑒調(diào)融合是兩種法律服務(wù)行業(yè)類型的融合。其中：訴前鑒定的服務(wù)類型是司法鑒定，這里是指人民法院委托的訴前司法鑒定；訴前調(diào)解的服務(wù)類型是調(diào)解，這里是指人民法院以及所委托人民調(diào)解委員會調(diào)解的類型。并非每個以訴前調(diào)解方式處理的案件都需要進(jìn)行訴前鑒定，但只要是進(jìn)行了訴前鑒定，就存在兩種法律服務(wù)類型的融合。第四，關(guān)于“主體”。推動鑒調(diào)融合的主體是雙重法律服務(wù)主體，即人民法院與司法行政機(jī)關(guān)。其中，人民法院起主導(dǎo)作用。相應(yīng)的，鑒調(diào)融合所涉法律服務(wù)體系，既包含最高人民法院主導(dǎo)的訴訟服務(wù)的“一整套非裁判工作機(jī)制與體系”,也包含司法部主導(dǎo)的“政府主導(dǎo)、社會參與”的公共法律服務(wù)事項。

1.2鑒調(diào)融合的主要原則

鑒調(diào)融合應(yīng)遵循司法鑒定和調(diào)解的一般原則。同時，鑒調(diào)融合還具有個性特征，應(yīng)堅持以下主要原則。

1.2.1一致同意原則

訴前鑒定須由各方當(dāng)事人一致同意，是鑒調(diào)融合的基本原則。《規(guī)程》規(guī)定，訴前鑒定應(yīng)當(dāng)取得各方當(dāng)事人同意，即當(dāng)事人一致同意方可進(jìn)行(《規(guī)程》第二條)。這里的“一致同意”分為兩種情況：其一，當(dāng)事人在訴前調(diào)解過程中，共同向人民法院提出訴前鑒定申請。其二，當(dāng)事人一方提出訴前鑒定申請，應(yīng)當(dāng)征得其他當(dāng)事人同意。

1.2.2適宜性原則

鑒調(diào)融合的案件是指那些“適宜通過鑒定促成調(diào)解”的案件(《規(guī)程》第五條),適宜性是鑒調(diào)融合的又一原則。鑒調(diào)融合呈現(xiàn)為特定要素交互聯(lián)結(jié)的過程，是“適宜”多元解紛的一種形式?！兑?guī)程》第五條規(guī)定了“訴前調(diào)解過程中，認(rèn)為糾紛適宜通過鑒定促成調(diào)解，但當(dāng)事人沒有申請的，可以向當(dāng)事人進(jìn)行釋明”。當(dāng)然，釋明以后，當(dāng)事人是否申請訴前鑒定，仍應(yīng)遵循一致同意原則。

1.2.3一體化原則

鑒調(diào)融合本身已不再是單一的訴前鑒定或訴前調(diào)解，而是兩者融合后的一個新的法律服務(wù)類型。鑒調(diào)融合的一體化原則呈現(xiàn)為縱向的時間脈絡(luò)，在這一縱向時段內(nèi)，當(dāng)事人一致同意向人民法院申請訴前鑒定的時點是鑒調(diào)融合的起點，案件基于訴前鑒定意見得以處理、達(dá)成調(diào)解協(xié)議的時點是鑒調(diào)融合的終點。當(dāng)然，會存在當(dāng)事人對鑒定意見有異議但同意訴前調(diào)解或者不同意繼續(xù)調(diào)解并堅持起訴的情況，這僅是鑒調(diào)融合的具體結(jié)果不同，這條一體化的時間脈絡(luò)依然存在。

2鑒調(diào)融合的現(xiàn)狀

2.1鑒調(diào)融合的相關(guān)法律文件

鑒調(diào)融合雖沒有直接的法律依據(jù)，但有與之相關(guān)的法律文件。如全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布的《關(guān)于司法鑒定管理的決定》、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的實施意見》、《民事訴訟法》、最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》(法釋〔2001〕33號)、最高人民法院《關(guān)于人民法院民事訴訟中委托鑒定審查工作若干問題的規(guī)定》(法〔2020〕202號)等，都是鑒調(diào)融合發(fā)展的重要依據(jù)。2017年7月，習(xí)近平總書記主持的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會議審議通過的《關(guān)于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的實施意見》,明確要求人民法院要進(jìn)一步規(guī)范委托鑒定，加強(qiáng)司法技術(shù)隊伍建設(shè)，加強(qiáng)對鑒定意見等技術(shù)性證據(jù)的審查。最高人民法院、司法部都非常重視鑒調(diào)融合發(fā)展的實踐探索和制度創(chuàng)新。除了前文提到的《規(guī)程》《意見》外，司法部、最高人民法院在各自的法律服務(wù)平臺(中心)建設(shè)意見中的相關(guān)要求，也是鑒調(diào)融合發(fā)展的重要依據(jù)。例如，2018年9月，司法部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》,要求人民調(diào)解、司法鑒定等服務(wù)“模式”要“創(chuàng)新”“整合”,特定服務(wù)需求要“一攬子”解決。2019年8月1日，最高人民法院正式下發(fā)《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制一站式訴訟服務(wù)中心的意見》(法發(fā)〔2019〕19號),提出改革創(chuàng)新、形成中國特色糾紛解決和訴訟服務(wù)新模式、加強(qiáng)調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)工作、加強(qiáng)與司法鑒定管理部門工作銜接等要求。

2.2地方法院的探索實踐

《規(guī)程》《意見》施行后，各級人民法院鑒調(diào)融合的探索實踐進(jìn)入新階段，“訴前鑒定+訴前調(diào)解”或稱“鑒調(diào)一體化”等模式被廣泛應(yīng)用，各地紛紛報道鑒調(diào)融合的優(yōu)秀案例。比如：訴前鑒定意見給化解矛盾糾紛提供了“定盤星”,調(diào)解結(jié)案率提升。創(chuàng)新設(shè)置“鑒定管理官”,當(dāng)事人評價:“本以為這次的官司會打得無比艱辛，沒想到才不到一個月的時間，問題就得到了妥善解決?！痹谝黄鸺m紛順利調(diào)解結(jié)案后，當(dāng)事人拿著司法確認(rèn)裁定書連連道謝:“多虧你們引導(dǎo)我做訴前鑒定，并耐心調(diào)解，不用開庭就解決了問題，為調(diào)解員和法官點贊！”等。這些案例具有一定的典型性、代表性，突出亮點有以下幾個方面:(1)積極、協(xié)同推動訴前鑒定和調(diào)解程序的融合，重視程序合法性。(2)鑒定前置，依法、合理、合力開展調(diào)解。(3)探索鑒調(diào)融合的糾紛解決模式并取得良好效果。

2.3裁判文書層面的映射

透過最高人民法院裁判文書網(wǎng)公布的生效裁判文書，可以窺見鑒調(diào)融合在訴訟過程中的具體呈現(xiàn)。筆者于2024年7月31日登錄“中國裁判文書網(wǎng)”,以《規(guī)程》名稱中的“最高人民法院”“關(guān)于訴前調(diào)解中委托鑒定工作規(guī)程(試行)”為檢索詞，將所檢索裁判文書時段設(shè)定為2023年8月1日至2024年7月31日，時間長度為一年，起點則是《規(guī)程》的施行日期，共檢索到民事裁判文書12篇。由于裁判文書具有復(fù)線結(jié)構(gòu)特征，如一審文書就包括訴方意見、辯方意見(以下合稱為“訴辯意見”)和法院意見三條線索，其中法院意見是主線，訴辯意見是輔線。下面從訴辯意見、爭議焦點、裁判理由三個方面進(jìn)行分析。

2.3.1訴辯意見中的表述

訴辯意見中涉及鑒調(diào)融合的內(nèi)容分為以下方面:(1)依照《規(guī)程》第二條的自愿原則，訴前鑒定程序違法、內(nèi)容違法。未征得另一方同意的訴前調(diào)解不合法、訴前鑒定不合法，鑒定意見不能作為定案依據(jù)。一方當(dāng)事人單方委托鑒定屬于程序違法。未征得另一方同意直接委托鑒定，鑒定程序嚴(yán)重違法，該鑒定意見不得作為認(rèn)定案件事實的根據(jù)。(2)訴前調(diào)解階段，《規(guī)程》施行之前，人民調(diào)解委員會委托開展司法鑒定屬程序違法且內(nèi)容不實，應(yīng)當(dāng)重新鑒定。(3)依照《規(guī)程》第十五條，不認(rèn)可鑒定意見，鑒定意見不能成為定案依據(jù)。(4)依照《規(guī)程》第一條、第三條、第四條，起訴人以《規(guī)程》為依據(jù)，認(rèn)為不構(gòu)成重復(fù)起訴；被起訴人認(rèn)為構(gòu)成重復(fù)起訴，法院不應(yīng)當(dāng)以訴前調(diào)解方式立案受理，不同意訴前調(diào)解、不同意訴前鑒定。

2.3.2爭議焦點中的歸納

爭議焦點中涉及鑒調(diào)融合的內(nèi)容分為以下方面:(1)爭議焦點涉及訴前鑒定、訴前調(diào)解是否合法的問題。例如，一審法院在歸納爭議焦點后，將訴前調(diào)解、訴前鑒定是否合法作為分論點。二審法院將“案涉差價鑒定意見書能否作為定案依據(jù)”歸納為一個爭議焦點。二審法院將鑒定程序是否合法歸納為爭議焦點的一個方面。(2)引用《規(guī)程》說理成為支撐爭議焦點的論據(jù)之一。將引用《規(guī)程》說理作為焦點1“誤工天數(shù)如何計算”的論據(jù)。通過論證鑒定意見應(yīng)予采信，支撐爭議焦點“原告主張的工程款是否應(yīng)當(dāng)支持”。將引用《規(guī)程》說理作為爭議焦點1即鑒定費認(rèn)定的論據(jù)。將歸納起訴人引用《規(guī)程》說理等作為爭議焦點“是否構(gòu)成重復(fù)起訴”的論據(jù)。

2.3.3裁判理由中的論證

這里的裁判理由，是指作出裁判人民法院的說理部分。將《規(guī)程》或者鑒調(diào)融合的法律文件等作為裁判理由中的說理依據(jù)進(jìn)行論證，有助于增強(qiáng)裁判文書的說理效果，體現(xiàn)鑒調(diào)融合與訴訟過程的多樣化聯(lián)系。裁判理由中涉及鑒調(diào)融合的內(nèi)容分為以下方面:(1)將“訴前調(diào)解階段的鑒定意見”作為說理論據(jù)，論證是否采納及其理由。比如：二審法院針對一審法院采信訴前調(diào)解階段的鑒定意見進(jìn)行說理，認(rèn)為“對原審鑒定結(jié)果應(yīng)予采信”。一審法院認(rèn)為：根據(jù)《規(guī)程》第二條之規(guī)定，一方當(dāng)事人申請訴前鑒定的，應(yīng)當(dāng)征得其他當(dāng)事人同意。本案中，原告在申請訴前調(diào)解時，被告不同意訴前鑒定系處分自身權(quán)利，并不違反法律規(guī)定。(2)針對訴前鑒定程序是否合理進(jìn)行說理。例如，二審法院針對“被上訴人的誤工費如何認(rèn)定，一審鑒定及審理程序是否合法”這一焦點問題，指出本案于訴前聯(lián)調(diào)階段啟動鑒定程序，尚未立案審理，并非在線訴訟或在線調(diào)解，本次鑒定時《規(guī)程》尚未施行，根據(jù)相關(guān)規(guī)定主張一審鑒定程序違法，理據(jù)不足，本院不予支持。一審法院認(rèn)為，在訴前鑒定過程中，被告1作為侵權(quán)人參與了鑒定過程，即該鑒定意見系受害方與侵權(quán)方協(xié)議一致委托鑒定得出的，鑒定程序并無不當(dāng)。(3)法院依照《規(guī)程》重新鑒定。比如，一審法院經(jīng)審理查明，……本院依照《最高人民法院關(guān)于訴前調(diào)解中委托鑒定工作規(guī)程(試行)》對某人左手功能傷勢傷殘等級進(jìn)行了重新鑒定，……本院采信了某司法鑒定中心于2024年3月12日作出的司法鑒定意見書。

3鑒調(diào)融合實踐運行問題分析

鑒調(diào)融合的實踐效果非常顯著，也難免存在一些問題，主要體現(xiàn)在以下方面。

3.1鑒調(diào)融合法律服務(wù)主體的基本定位不夠明確

鑒調(diào)融合的實踐運行為高效解決基層社會矛盾糾紛賦能、加速，應(yīng)給予高度肯定。也要看到，公共法律服務(wù)質(zhì)量和效率離基層社會治理的實際需求仍有較大差距，基層社會矛盾糾紛的痛點、難點和堵點問題“難以通過單一渠道的民事司法程序和訴訟方式解決”。鑒調(diào)融合發(fā)展，既要解決法院“案多人少”的矛盾，也要解決人民調(diào)解組織的案源不足問題?，F(xiàn)實環(huán)境中，法官、人民調(diào)解員的辦案數(shù)量有很大差異。比如：數(shù)據(jù)顯示，全國法院2023年訴前調(diào)解成功案件數(shù)量、占比不斷上升，占比40.3%的案件經(jīng)訴前調(diào)解成功結(jié)案。2023年前三季度，納入法院特邀調(diào)解的人民調(diào)解員人均訴前調(diào)解成功75件，遠(yuǎn)高于2022年人民調(diào)解員自行收案人均調(diào)解的2.81件。這表明，2023年全國法官訴訟案件辦案負(fù)擔(dān)減輕且占比很高，但訴前調(diào)解案件(肯定包含經(jīng)過訴前鑒定的案件)的工作任務(wù)不可能消失，付出的精力和辦案成本依然存在。還有，前述納入法院特邀調(diào)解的人民調(diào)解員辦案數(shù)量遠(yuǎn)高于其自行收案人均調(diào)解數(shù)量，至少說明兩個問題：一是人民調(diào)解員在法院主導(dǎo)的訴前調(diào)解中發(fā)揮著越來越重要的作用；二是人民調(diào)解組織自行收案調(diào)解的數(shù)量遠(yuǎn)低于法院主導(dǎo)的訴前調(diào)解案件的數(shù)量。

鑒調(diào)融合法律服務(wù)主體的基本定位問題不解決，訴前調(diào)解、訴前鑒定之間的高效融通就難以實現(xiàn)。最高人民法院主導(dǎo)的訴訟服務(wù)體系和司法部主導(dǎo)的公共法律服務(wù)體系，都力圖以本系統(tǒng)為中心主導(dǎo)基層社會矛盾糾紛化解。法院“案多人少”的矛盾使其從最后一道防線直接整體被“挺”到一線，而同區(qū)域設(shè)立的公共法律服務(wù)中心卻大部分處于工作不飽和狀態(tài)，各自面臨制度梗阻和機(jī)制運行不暢等現(xiàn)實問題。整體上看，鑒調(diào)融合的法律依據(jù)存在供給不足、融合度不夠的問題。比如《規(guī)程》系由最高人民法院結(jié)合人民法院工作實際制定，規(guī)定訴前鑒定須由人民法院委托，體現(xiàn)人民法院主導(dǎo)的特征?！兑庖姟酚勺罡呷嗣穹ㄔ?、司法部(雙法律服務(wù)主體)聯(lián)合制定，既提出要堅持協(xié)調(diào)聯(lián)動工作原則，促進(jìn)矛盾糾紛有效分流、及時調(diào)處、形成合力；又分別明確司法行政機(jī)關(guān)對行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織的指導(dǎo)、整合司法鑒定等法律服務(wù)資源，人民法院加強(qiáng)訴前引導(dǎo)、可以先行在立案前委派或訴中委托人民調(diào)解等內(nèi)容。比較來看，《規(guī)程》《意見》作為兩個具有不同定位的制度，尚存在不同類型法律服務(wù)主體基本定位的協(xié)調(diào)性不足的問題，呈現(xiàn)為現(xiàn)實需求與制度供給之間有一定程度的錯位。這跟前述最高人民法院發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)形成印證，也跟前述生效裁判文書中鑒調(diào)融合問題在訴訟程序的多樣化展現(xiàn)形成印證，說明兩種公共法律服務(wù)體系的實踐與法律層面都存在供給側(cè)的不均衡狀態(tài)。

3.2鑒調(diào)融合的具體條件、職能不夠明晰

3.2.1鑒調(diào)融合的條件不夠明確

鑒調(diào)融合的前置性是其顯著特色，訴前鑒定和訴前調(diào)解都具有糾紛解決的前置性特點。鑒調(diào)融合不是簡單相加、隨意而為，而是有具體的條件限制?！兑?guī)程》第八條有“符合訴前鑒定條件”的表述，但只是提及“訴前鑒定條件”幾個字，并沒有就具體條件作出規(guī)定。加之《規(guī)程》本身的概括性，目前又無鑒調(diào)融合的系統(tǒng)性、專門性規(guī)定，使鑒調(diào)融合條件不明成為影響鑒調(diào)融合發(fā)展的一個重要因素。實踐中，法院對訴前鑒定的審查存在雙重審查模式，即法官對案件受理條件的審查與法院司法技術(shù)人員對技術(shù)鑒定條件的審查。法官的審查包括當(dāng)事人適格、有具體陳述請求、符合受理民事訴訟的范圍；法院司法技術(shù)人員的審查包括固定具體鑒定范圍、將當(dāng)事人經(jīng)過法院審查的鑒定申請歸入相應(yīng)鑒定類別，進(jìn)而確定備選鑒定機(jī)構(gòu)范圍。兩種審查肯定存在分寸尺度的差異，具體到個案難免會出現(xiàn)沖突。上述分析歸納的是雙重審查模式下的訴前鑒定條件，鑒調(diào)融合的條件尚須明確的法律規(guī)定。

3.2.2鑒調(diào)融合的職能不夠清晰

鑒調(diào)融合必然體現(xiàn)在職能融合層面。人民法院訴前調(diào)解中的委托鑒定職能，司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)管下的人民調(diào)解、司法鑒定職能，分屬于兩個具有公共法律服務(wù)職能的主體。涉及鑒調(diào)融合職能方面的規(guī)定并不少見，但多屬“各自為戰(zhàn)、單兵突進(jìn)”的規(guī)范。比如《規(guī)程》中明確，委托鑒定主體是人民法院，換句話說，“接受人民法院委派的調(diào)解組織”無權(quán)進(jìn)行委托。《意見》指出，人民法院要加強(qiáng)訴前引導(dǎo)，人民調(diào)解組織要依法、及時受理調(diào)解，鼓勵非訴訟糾紛化解中心(或矛盾糾紛調(diào)解中心)與人民法院訴訟服務(wù)中心實行直接對接。最高人民法院于2020年9月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于人民法院民事訴訟中委托鑒定審查工作若干問題的規(guī)定》(法〔2020〕202號，以下簡稱《訴中規(guī)定》),規(guī)定了人民法院訴訟中的審查鑒定事項、鑒定材料、鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人、鑒定意見書等職能?！兑?guī)程》最后一段指出:“其他未規(guī)定事宜，參照訴訟中鑒定相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！边@一規(guī)定既概述了訴前鑒定與訴中鑒定的關(guān)系，又給實際操作帶來困難。畢竟訴中鑒定與訴前鑒定的程序定位、立法依據(jù)不同，職能也不可能完全一樣。即便是《訴中規(guī)定》本身，也存在法院審查責(zé)任與能力之間不匹配、合作關(guān)系發(fā)生對抗、法院與法官責(zé)任缺位的問題，法院司法鑒定委托管理部門的主要職能即“技術(shù)審核職能”和“監(jiān)督職能”未得到充分發(fā)揮的問題，雙法律服務(wù)主體在事權(quán)分配、資源分配和評價標(biāo)準(zhǔn)等方面的意見不同的問題等。如何在“雙中心融合”背景下促進(jìn)鑒調(diào)融合發(fā)展，是亟待解決的理論與實踐問題。

3.3鑒調(diào)融合的程序協(xié)同不夠充分

鑒調(diào)融合離不開訴前鑒定、訴前調(diào)解程序的協(xié)同。雖然《規(guī)程》《意見》等制度相繼實施，但程序重復(fù)、疊加、缺乏協(xié)同等問題仍不同程度地存在，缺漏、矛盾、沖突之處在所難免，難以形成推動鑒調(diào)融合發(fā)展的程序合力；各地法院積極探索的“訴前鑒定+訴前調(diào)解”等糾紛解決新模式，難免出現(xiàn)程序不統(tǒng)一、不規(guī)范等問題。由于鑒調(diào)融合的內(nèi)容散見于不同主體、不同法律文件中，諸如鑒調(diào)融合程序的管轄、立案、受理、各方權(quán)利義務(wù)、訴前調(diào)解、訴前委托鑒定、司法確認(rèn)等方面，人民法院、司法行政機(jī)關(guān)在程序方面的協(xié)同性還不夠，缺少系統(tǒng)規(guī)劃和精細(xì)設(shè)置，存在一定的功能虛置現(xiàn)象。訴前調(diào)解的制度目標(biāo)、實際作用都僅僅停留在減少訴訟案件數(shù)量的層面，與“訴源治理”中所欲最終達(dá)到的直接減少糾紛發(fā)生的宏愿尚有一定的距離。訴前鑒定存在實務(wù)指導(dǎo)規(guī)定較雜亂、實務(wù)質(zhì)證程序與現(xiàn)有民事審查規(guī)則沖突、實務(wù)適用程序與立案登記制度沖突、訴前鑒定在民事實務(wù)中費用定性分配不明等問題。如何實現(xiàn)兩種訴前程序的協(xié)同，是鑒調(diào)融合程序必須解決的問題。

3.4鑒調(diào)融合的評價機(jī)制不夠細(xì)化

在最高人民法院、司法部的相關(guān)意見中，對訴前調(diào)解中委托鑒定、人民調(diào)解、司法鑒定的質(zhì)量評價都有相關(guān)規(guī)定，是未來構(gòu)建鑒調(diào)融合評價機(jī)制的基礎(chǔ)?！兑庖姟诽岢觯痉ㄐ姓C(jī)關(guān)要完善人民調(diào)解工作考核評價標(biāo)準(zhǔn)，并將考核情況與調(diào)解員等級評定、辦案補貼掛鉤。司法部《關(guān)于進(jìn)一步深化改革強(qiáng)化監(jiān)管提高司法鑒定質(zhì)量和公信力的意見》(司發(fā)〔2020〕1號),提出要明確各級司法行政機(jī)關(guān)、司法鑒定協(xié)會的監(jiān)管責(zé)任，完善監(jiān)督考核。要建立誠信評價體系，開展質(zhì)量監(jiān)管、執(zhí)業(yè)考核等第三方評價。上述兩個意見中，分別提到對人民調(diào)解、司法鑒定工作的考核監(jiān)督，具有零散、滯后性等不足，缺乏應(yīng)有的整體性和協(xié)同性，在鑒調(diào)融合評價的主體、對象、要素、各級評價指標(biāo)、方式等方面，有待整合、統(tǒng)一和細(xì)化。

4鑒調(diào)融合的制度完善

4.1明確鑒調(diào)融合的法律地位

針對鑒調(diào)融合實踐運行中存在的問題，應(yīng)當(dāng)研究制定具有較強(qiáng)拘束力的鑒調(diào)融合法律制度，建議由最高人民法院以《規(guī)程》為基礎(chǔ)，依照相關(guān)法律、制度和鑒調(diào)融合的基本規(guī)律，制定專門的鑒調(diào)融合司法解釋，在司法解釋中明確鑒調(diào)融合的法律地位以及與相關(guān)法律的法法銜接關(guān)系，明確鑒調(diào)融合法律服務(wù)中人民法院(主導(dǎo))、司法行政部門(參與)的雙法律服務(wù)主體之間的協(xié)同配合關(guān)系。鑒調(diào)融合司法解釋應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公共法律服務(wù)優(yōu)勢融合的內(nèi)在邏輯，充分發(fā)揮人民法院在訴前調(diào)解中的“委托鑒定”優(yōu)勢。一方面，在人民法院主導(dǎo)下整合訴前調(diào)解、司法鑒定等公共法律服務(wù)資源，通過司法確認(rèn)等方法為鑒調(diào)融合賦能，體現(xiàn)鑒調(diào)融合的法律性、權(quán)威性；另一方面，充分發(fā)揮人民調(diào)解組織、鑒定機(jī)構(gòu)的人員、技術(shù)、專業(yè)等優(yōu)勢，進(jìn)一步提升公共法律服務(wù)能力，體現(xiàn)鑒調(diào)融合的技術(shù)性、專業(yè)性。這樣的定位，旨在有效緩解人民法院“案多人少”的矛盾，進(jìn)一步激發(fā)司法行政機(jī)關(guān)公共法律服務(wù)(調(diào)解、鑒定)的潛能，有利于形成破解基層社會矛盾糾紛解決的合力。

4.2整合鑒調(diào)融合的條件職能

關(guān)于鑒調(diào)融合的雙重審查條件。鑒調(diào)融合應(yīng)進(jìn)行雙重審查，符合雙重審查條件。一方面，鑒調(diào)融合處在訴前調(diào)解過程中，應(yīng)符合民事訴訟的起訴條件；另一方面，鑒調(diào)融合應(yīng)符合“委托”鑒定條件，即技術(shù)審查條件，須由人民法院“委托”才能開展訴前鑒定工作。審查鑒調(diào)融合條件應(yīng)考慮以下因素：一是利害關(guān)系條件，即申請人與所涉糾紛有直接利害關(guān)系；二是申請鑒定條件，即有明確的鑒定事項、事實和理由；三是提交材料條件，即已提交鑒定所需的相關(guān)材料；四是其他條件，即沒有其他不適宜委托訴前鑒定的情形。

關(guān)于鑒調(diào)融合的雙法律服務(wù)主體職能。鑒調(diào)融合主體系多元主體，包括人民法院、司法行政機(jī)關(guān)及其監(jiān)管的人民調(diào)解組織和鑒定機(jī)構(gòu)等。人民法院是起主導(dǎo)作用的履職主體，其職能分別由法官和法院司法技術(shù)人員承擔(dān)；司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管人民調(diào)解組織、鑒定機(jī)構(gòu)具體服務(wù)職能的履行。其中：人民調(diào)解組織接受人民法院的委派、履行人民法院賦予的相關(guān)調(diào)解和開展鑒定工作等職能；鑒定機(jī)構(gòu)接受人民法院委托，開展訴前鑒定并提出鑒定意見。鑒調(diào)融合職能應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)整合，可以探索雙法律服務(wù)中心(訴訟服務(wù)中心、公共法律服務(wù)中心)的職能各自去中心化，融為統(tǒng)一的鑒調(diào)融合職能；可以借助區(qū)塊鏈技術(shù)優(yōu)勢，優(yōu)化雙法律服務(wù)中心融合的具體職能，從根本上改變目前的“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)狀；可以推動鑒調(diào)融合職能服務(wù)的窗口化，與相關(guān)服務(wù)職能有效銜接，形成一站式解決社會矛盾糾紛的高質(zhì)量平臺；可以創(chuàng)新設(shè)置鑒調(diào)融合的機(jī)構(gòu)、人員與分工，為程序履行提供有力保障。

4.3規(guī)范鑒調(diào)融合的系列程序

鑒調(diào)融合程序的實質(zhì)，是人民法院將訴前委托鑒定嵌入到訴前調(diào)解程序中，是民事訴訟的訴前程序創(chuàng)新，應(yīng)在遵循鑒調(diào)融合原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行程序上的融通創(chuàng)新，注重一體化規(guī)范，即以訴前委托鑒定為核心，理順鑒調(diào)融合的系列程序。具體而言，鑒調(diào)融合程序包含以下環(huán)節(jié)：主持鑒定前的調(diào)解、案件受理、條件審查、委托鑒定、預(yù)交鑒定費用、開展鑒定和提交鑒定意見、主持鑒定后的調(diào)解或登記立案等。應(yīng)重點注意以下幾個問題:(1)案件受理環(huán)節(jié)的精準(zhǔn)識別。避免濫用鑒調(diào)融合程序，當(dāng)不予立案時應(yīng)作必要的釋明。(2)舉證、質(zhì)證環(huán)節(jié)的程序創(chuàng)新。由人民法院設(shè)置專門的鑒調(diào)融合機(jī)構(gòu)或部門，審判團(tuán)隊的法官助理提前介入和主導(dǎo)訴前鑒定的舉證、質(zhì)證環(huán)節(jié)，在法官與當(dāng)事人之間設(shè)立一條“隔離帶”。(3)鑒調(diào)融合相關(guān)費用的減免。對特殊困難群體和優(yōu)撫對象減免費用，細(xì)化具體情形，增強(qiáng)可操作性。(4)鑒調(diào)融合機(jī)制的協(xié)同建設(shè)。積極構(gòu)筑雙法律服務(wù)中心協(xié)同推進(jìn)鑒調(diào)融合的工作模式、規(guī)則協(xié)同模式，使鑒調(diào)融合程序規(guī)則在相關(guān)部門之間有序流轉(zhuǎn)。(5)鑒調(diào)融合的程序銜接機(jī)制。建立訴前司法鑒定、調(diào)解協(xié)議與司法確認(rèn)等程序的銜接機(jī)制，使訴前、訴中程序銜接更加順暢。

4.4建構(gòu)鑒調(diào)融合的評價機(jī)制

鑒調(diào)融合需要采用多元主體參與的多樣化評價方式。既可由負(fù)有管理職能的人民法院、司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我評價，也可委托第三方評價，還可采用自我評價與第三方評價相結(jié)合的方式。在評價指標(biāo)體系方面，建議參照公共法律服務(wù)評價指標(biāo)“事項類別”“處理環(huán)節(jié)”兩條基本主線等經(jīng)驗，明確鑒調(diào)融合的指標(biāo)、權(quán)重、評分標(biāo)準(zhǔn)三項基本要素和各層級要素，建構(gòu)科學(xué)嚴(yán)密的鑒調(diào)融合評價指標(biāo)體系。應(yīng)完善鑒調(diào)融合的評價要素，提升鑒調(diào)融合中訴前調(diào)解、委托鑒定、司法確認(rèn)等方面的工作積極性。應(yīng)重視評價結(jié)果運用，將鑒調(diào)融合評價結(jié)果與評優(yōu)評先、職務(wù)晉升等切實掛鉤，以評價促融合、以評價促創(chuàng)新。

5結(jié)語

習(xí)近平總書記在2020年11月16日中央全面依法治國工作會議上強(qiáng)調(diào)指出:“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負(fù)！”鑒調(diào)融合是中國式法治現(xiàn)代化的生動實踐，其關(guān)鍵是將訴前鑒定嵌入到訴前調(diào)解過程中，融為一個定位明確、職能清晰、程序通達(dá)、筋骨強(qiáng)壯的新程序——鑒調(diào)融合程序。鑒調(diào)融合程序具有內(nèi)在的規(guī)律性，須設(shè)定當(dāng)事人一致同意才能啟動訴前委托鑒定程序，以避免訴前鑒定的隨意性，增加案件處理的預(yù)判性、確定性。實踐中形成的“訴前調(diào)解+訴前鑒定”等鑒調(diào)融合模式，架構(gòu)合理、內(nèi)涵豐富、方式靈活，法治基因融入其中，具有內(nèi)生動力、展現(xiàn)勃勃生機(jī)。建議適時制定鑒調(diào)融合司法解釋和相關(guān)配套制度，通過雙法律服務(wù)中心的程序細(xì)化、協(xié)同配合、互聯(lián)互通，形成鑒調(diào)融合職能前置、訴訟方式兜底保障的特色鮮明的交互聯(lián)結(jié)體系，為通過多元方式解決社會矛盾糾紛提供創(chuàng)新路徑。