行政復(fù)議調(diào)解的現(xiàn)實困境、功能定位與制度優(yōu)化

《中國行政管理》2023年第1期

鄧佑文：浙江師范大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

【摘要】如何快速有效化解行政爭議是提升政府治理能力的重要問題，作為及時有效化解行政爭議的方式，行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)運而生。檢測我國復(fù)議調(diào)解實踐，尚存適用范圍難以滿足解約的現(xiàn)實訴求、程序運行難以做到規(guī)范統(tǒng)一、調(diào)解結(jié)果難以確保公正和實效等困難。為破解困境，應(yīng)將復(fù)議調(diào)解的主導(dǎo)功能定位為實質(zhì)性化解行政爭議，促進復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用；并聚焦該功能的實現(xiàn)，根據(jù)調(diào)解的合法性、公正性和有效性要求，優(yōu)化行政復(fù)議調(diào)解制度，突破適用范圍過窄的藩籬，統(tǒng)一規(guī)定完備的調(diào)解程序規(guī)則，增強調(diào)解機構(gòu)的中立和專業(yè)，明確調(diào)解書的效力，保障調(diào)解結(jié)果的公正與實效。

【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議調(diào)解；實質(zhì)性化解行政爭議；調(diào)解制度；調(diào)解實效

一、引言

隨著時代發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的深入，社會成員利益訴求不斷多元化，對政府提出更高的公共產(chǎn)品供給要求。政府在不斷滿足多元利益訴求的過程中，與行政相對人之間的爭議(糾紛)增量也在所難免，且呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化、專業(yè)化的趨勢，如何快速有效解決行政爭議便成為政府治理中的重要問題。作為及時有效化解行政爭議的方式，行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)運而生。學(xué)界對此進行了一定探討，但對其功能定位、制度優(yōu)化等問題尚未形成系統(tǒng)、成熟的觀點，實踐運行也存在一些困境。時值行政復(fù)議法修改之際，本文以破解復(fù)議調(diào)解現(xiàn)實困境為出發(fā)點，探討復(fù)議調(diào)解的功能定位和制度優(yōu)化問題，以期對完善復(fù)議調(diào)解制度、促進行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，提升政府治理中解決行政爭議的能力等，能有一定裨益。

二、行政復(fù)議調(diào)解的現(xiàn)實困境

我國行政復(fù)議制度實施較長時間內(nèi)不適用調(diào)解，其理論邏輯主要是行政權(quán)不得處分。該理論邏輯現(xiàn)已受到質(zhì)疑，而且行政復(fù)議調(diào)解制度的合理性根源在于社會當(dāng)下對其強烈的現(xiàn)實需求。正是實踐需求推動了我國復(fù)議調(diào)解的產(chǎn)生。2007年《行政復(fù)議法實施條例》頒布并確立調(diào)解制度后，復(fù)議調(diào)解在行政復(fù)議實踐中開始正式適用，逐漸成為解決行政爭議的重要方式之一。例如，浙江省近年來大力開展行政復(fù)議調(diào)解工作，確保其發(fā)生的主渠道作用的發(fā)揮。2020年，浙江省新收行政復(fù)議案件12338件，相比2019年增長14.6%，在受理壓力急劇增大的情況下，調(diào)解化解率卻達到了40.7%，同比增長13.8%。穩(wěn)中有升，且復(fù)議后起訴率降至18%，即82%的案件在行政復(fù)議過程中實現(xiàn)案件事了。這充分彰顯了行政復(fù)議調(diào)解化解行政爭議的作用。但是，一方面行政復(fù)議調(diào)解工作在不斷推進，取得了一定實際效果，另一方面，實際運行中又遇到了困境，主要表現(xiàn)為以下三個方面。

（一）調(diào)解范圍難以滿足解約的現(xiàn)實訴求

《行政復(fù)議法實施條例》關(guān)于復(fù)議調(diào)解案件的適用范圍，僅規(guī)定了兩種情況：一是公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服，申請行政復(fù)議的；二是當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。這兩種情況顯然只是當(dāng)前復(fù)雜行政爭議的一部分。從而出現(xiàn)適用復(fù)議調(diào)解的行政爭議溢出法定范圍的情況。例如2020年度十大行政檢察典型案例中“張某與黑龍江省某市人民政府行政復(fù)議調(diào)解檢察監(jiān)督案”所涉的復(fù)議調(diào)解?？梢姡姓?fù)議調(diào)解范圍的大小直接決定了復(fù)議調(diào)解能在多大范圍內(nèi)發(fā)揮化解行政糾紛的作用。復(fù)議案件類型眾多，如適用范圍過窄、將導(dǎo)致實踐中大量的復(fù)議案件無法適用調(diào)解，從而不能發(fā)揮復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用。對此，為回應(yīng)快速、有效解決行政糾紛的現(xiàn)實訴求，一些地方政府通過制定規(guī)章或規(guī)范性文件等形式來擴大復(fù)議調(diào)解適用范圍。但由于缺乏上位法的支撐，實踐中適用依據(jù)不夠充分，且規(guī)定的范圍不相同，調(diào)解的合法性有所欠缺。同時，雖然調(diào)解適用范圍有所擴大，但不夠全面、科學(xué)和規(guī)范。概言之，現(xiàn)行復(fù)議調(diào)解過程的適用范圍，使得復(fù)議調(diào)解實踐陷入合法性和實效性的雙重困境，難以適應(yīng)化解行政爭議的時代需要。

（二）程序運行難以做到規(guī)范統(tǒng)一

程序規(guī)則在行政救濟制度中至關(guān)重要，甚至可以說，行政救濟程序是行政救濟制度的核心所在。行政復(fù)議調(diào)解屬于行政救濟范疇，其程序規(guī)則也非常重要。然而在我國，現(xiàn)行國家層面的行政復(fù)議調(diào)解程序性規(guī)定過于簡單，有些內(nèi)容幾乎還是空白。具體表現(xiàn)為，對調(diào)解啟動、當(dāng)事人協(xié)商、調(diào)解期限和次數(shù)、調(diào)解終結(jié)、調(diào)解監(jiān)督等程序欠缺全面系統(tǒng)的規(guī)定。地方各自出臺的程序規(guī)定對上述內(nèi)容雖然有一定體現(xiàn)，但仍不夠科學(xué)和規(guī)范，如針對當(dāng)事人協(xié)商程序中的權(quán)利義務(wù)、調(diào)解程序終結(jié)、調(diào)解監(jiān)督等問題沒有給出具體、合理的規(guī)定。

程序規(guī)則的制度缺漏，導(dǎo)致行政復(fù)議調(diào)解實踐中的程序運行難以做到規(guī)范統(tǒng)一。受“重實體、輕程序”傳統(tǒng)觀念的消極影響，一些調(diào)解機構(gòu)工作人員用面追求化解行政爭議的結(jié)果，忽視復(fù)議調(diào)解的程序價值和程序義務(wù)，從而導(dǎo)致實踐中復(fù)議調(diào)解過程約束不嚴(yán)，調(diào)解過程呈現(xiàn)隨意性。調(diào)解過程的隨意性容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，使調(diào)解結(jié)果難以令人信服。

（三）調(diào)解結(jié)果難以確保公正與實效

首先，行政復(fù)議調(diào)解要能有效化解行政爭議，既保護相對人的合法權(quán)益，又維護公共利益，需要保障調(diào)解結(jié)果的公正。這除了要求調(diào)解程序的規(guī)范與統(tǒng)一外，還特別依賴調(diào)解機構(gòu)的立和專業(yè)。其次，要求調(diào)解機構(gòu)平等對待當(dāng)事人，不得偏私，充分尊重當(dāng)事人意愿，考慮當(dāng)事人意見，并利用行政法專業(yè)知識和談判能力，判定行政糾紛性質(zhì)，明確雙方權(quán)利義務(wù)，識別當(dāng)事人訴求，依法認(rèn)定事實證據(jù)，正確適用法律依據(jù)，從而促成當(dāng)事人形成合法、合理的合意，并據(jù)此制作復(fù)議調(diào)解書，達到調(diào)解結(jié)果的公正。然而，實踐中可能會出現(xiàn)行政復(fù)議調(diào)解結(jié)果有失公正的現(xiàn)象。一方面，在行政復(fù)議調(diào)解實踐中，由于復(fù)議調(diào)解機構(gòu)與被申請人往往存在一定利害關(guān)系，受到非關(guān)系影響，二者有時可能利用其他勢地位，忽略申請人的意愿和訴求，促使申請人接受預(yù)設(shè)的調(diào)解結(jié)果，這就難以保證調(diào)解結(jié)果的公正，也難以獲得申請人的認(rèn)可。另一方面，實踐中，一些復(fù)議機構(gòu)的工作人員沒有行政法專業(yè)背景，化解糾紛的專業(yè)能力不足，難以正確認(rèn)識復(fù)議調(diào)解的內(nèi)涵和基本要求，對實質(zhì)性化解行政爭議理解出明顯偏差。這類工作人員有時為了壓住矛盾、平息事端，以犧牲公共利益為代價，損公利私，安撫相對人，滿足其不合理的個人訴求；有時則為片面追求行政效率和維護行政權(quán)威，損害申請人合法權(quán)益，強迫其達成和解協(xié)議，從而擺平矛盾。

設(shè)置獨立的、專業(yè)的復(fù)議調(diào)解機構(gòu)，可以促進調(diào)解結(jié)果的公正，但我國現(xiàn)行行政復(fù)議法并未明確復(fù)議調(diào)解機構(gòu)的立性和專業(yè)性。面對此種情況，一些地方推行行政復(fù)議組織的改革，設(shè)立行政復(fù)議委員會，行政復(fù)議咨詢委員會以及行政復(fù)議調(diào)解委員會（或行政復(fù)議調(diào)解和解委員會）等，雖然各地具體措施不同，但這些改革都具有一些共同之處，那就是這些組織仍不是完全的獨立機構(gòu)；另外，這些機構(gòu)雖然吸納專家參與，但精通行政法專業(yè)知識的專家仍偏少，甚至沒有。

其次，調(diào)解的最終目標(biāo)是有效解決行政爭議，化解矛盾糾紛，實現(xiàn)案件審理。一般而言，復(fù)議調(diào)解取得實效有以下兩種情況。一是當(dāng)事人簽署達成合意的調(diào)解書內(nèi)容合法公正，雙方認(rèn)可調(diào)解書效力，都沒有反悔，調(diào)解書的內(nèi)容得以執(zhí)行，案件審理。二是當(dāng)事人簽署達成合意的調(diào)解書，經(jīng)過權(quán)威機關(guān)確認(rèn)后，具有解決糾紛的終局效力，當(dāng)事人任何一方不愿付其中的義務(wù)，有強制執(zhí)行權(quán)的復(fù)議機關(guān)或法院可以強制執(zhí)行，這樣該行政爭議不能再進入復(fù)議程序，也不能再提起行政訴訟，從而實現(xiàn)案件審理。然而，這兩種情況都尚無充分的制度保障，從而導(dǎo)致行政復(fù)議調(diào)解難以公正有效地化解行政糾紛。首先，第一種情形的調(diào)解書內(nèi)容合法公正，需要調(diào)解機構(gòu)的專業(yè)和專業(yè)，調(diào)解程序的規(guī)范統(tǒng)一一系列制度保障，但如上所述，現(xiàn)行行政復(fù)議制度尚不能完全達到要求。其次，第二種情形則需要明確合法公正的調(diào)解書之終局效力，即使相對人反悔，也可強制執(zhí)行，這需要司法機關(guān)依法認(rèn)定。而《行政復(fù)議法實施條例》第五十條雖規(guī)定了行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字后即具有法律效力，但是否具有強制執(zhí)行力沒有明確，而且對于行政復(fù)議調(diào)解書生效后雙方或一方反悔時應(yīng)如何處理，也沒有作出規(guī)定。新近公布的《行政復(fù)議法(修訂草案)》第六十九條規(guī)定，行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)各方當(dāng)事人簽字并加蓋行政復(fù)議機關(guān)印章，即具有法律效力。但該規(guī)定內(nèi)容仍不夠具體全面，“具有法律效力”如何理解，是否具有解決行政爭議的終局效力，什么情況下才具有終局效力，怎樣認(rèn)定終局效力等問題還是沒有完全解決。

三、行政復(fù)議調(diào)解的功能定位

目前，不少學(xué)者針對行政復(fù)議調(diào)解存在的現(xiàn)實困境，探討當(dāng)前復(fù)議調(diào)解制度存在的缺陷，并提出了一些完善建議，但卻較少從功能定位視角提出制度優(yōu)化的方案。一項制度的主導(dǎo)功能決定著其整體結(jié)構(gòu)和細(xì)節(jié)設(shè)計?？梢?，首先應(yīng)當(dāng)明確行政復(fù)議調(diào)解的功能定位，依此指導(dǎo)復(fù)議調(diào)解制度的優(yōu)化構(gòu)造，以破解復(fù)議調(diào)解的現(xiàn)實困境。

（一）行政復(fù)議調(diào)解的多重功能

學(xué)界對行政復(fù)議調(diào)解的功能少有直接闡述，但可從學(xué)者有關(guān)行政復(fù)議的功能、調(diào)解的價值以及復(fù)議調(diào)解制度的目標(biāo)等相關(guān)論述中進行分析歸納。關(guān)于行政復(fù)議的功能，有學(xué)者認(rèn)為包括行政監(jiān)督、行政爭議化解和行政救濟三個維度。關(guān)于調(diào)解的價值，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該包括合意、自由、效率、公民平等參與和促進制定法的完善。而關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解制度的目標(biāo)，有學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)有以下六大選擇：平等參與、意思自治、合意扶擇、法律規(guī)范、提高效率和減緩沖突。綜合以上相關(guān)論述，筆者認(rèn)為行政復(fù)議調(diào)解具有多重功能，具體可歸納為以下三種。

第一種是“解紛性功能”。行政復(fù)議調(diào)解的基本作用在于通過行政爭議當(dāng)事人之間真誠、有效的協(xié)商對話，化解行政糾紛，取得良好的社會效果。一些行政糾紛背后其實可能是相對人與行政主體缺乏相互溝通，而對行政執(zhí)法產(chǎn)生不滿、對行政行為產(chǎn)生誤解。如果通過針鋒相對的對抗方式解決行政糾紛，簡單加以是非判斷，則將不公平，反而會激化矛盾，導(dǎo)致相對人繼續(xù)通過訴訟等方式解決糾紛并進行維權(quán)。復(fù)議調(diào)解制度實質(zhì)性化解爭議的作用機理是為行政主體與相對人搭建一條進行溝通、協(xié)調(diào)的有效橋梁，使得相對人對行政行為的意見及時、通暢地反饋到行政主體，雙方能夠直接溝通，增進信任與合作，增強行政主體解決行政爭議的主動性和針對性，改善行政主體與相對人之間的關(guān)系，從而避免許多潛在沖突爆發(fā)。

第二種是“效率性功能”。行政復(fù)議調(diào)解制度能夠提高解決行政爭議的效率。通過調(diào)解解決行政爭議，可以使復(fù)議程序大大減少，減少復(fù)議機關(guān)的人、財、物的投入，從而降低化解行政糾紛的時間成本、救濟成本和經(jīng)濟成本。效率性功能的作用機理是提高當(dāng)事人的決行政爭議的能力性，通過當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議，以最小的復(fù)議調(diào)解成本，依法、簡便、高效地解決行政爭議，從而減少可能的訴求。具體表現(xiàn)在：其一，針對有些爭議不大、事實清楚的案件，在符合調(diào)解的前提下，可以通過協(xié)調(diào)、溝通方式，致使申請人自行糾錯，對于一些程式上的輕微錯誤，如文書格式存在瑕疵、未履行告知義務(wù)但并未影響申請人實際利益等，沒有必要再走完整套程序，從而節(jié)約時間成本；其二，降低進入訴訟的可能性，從而降低救濟成本；其三，在當(dāng)事人真實意思基礎(chǔ)上形成的行政復(fù)議調(diào)解中，更符合各自利益需求，當(dāng)事人更愿意自覺實現(xiàn)調(diào)解書確定的權(quán)利(力)與義務(wù)內(nèi)容，能盡量避免進入強制執(zhí)行程序，從而降低權(quán)利(力)與義務(wù)實現(xiàn)的經(jīng)濟成本。

第三種是“程序性功能”。行政復(fù)議調(diào)解制度的主要優(yōu)勢之一在于平等、自愿、合意扶擇的程序安排。這種制度優(yōu)勢具有公正有效解決糾紛的程序保障功能。程序性功能的機理是尊重相對人權(quán)利，盡可能保障相對人在解決糾紛中的話語權(quán)，賦予其在法律許可范圍內(nèi)的處分權(quán)，尊重相對人與行政主體平等對話、相互溝通、意思自由表達等民主權(quán)利，從而更好地保障相對人的合法權(quán)益。在當(dāng)代行政過程中，行政主體應(yīng)將相對人視為服務(wù)對象，而不僅是行政管理客體，其重要標(biāo)志就是行政程序上的平等地位。具體到行政爭議的復(fù)議調(diào)解過程中，相對人能與行政主體平等協(xié)商、論辯和溝通，體現(xiàn)了對相對人程序權(quán)利的保障，也有利于實現(xiàn)行政爭議解決的程序公正。

（二）行政復(fù)議調(diào)解的主要功能

從制度功能看，行政復(fù)議調(diào)解兼具解紛性、效率性和程序性的三重功能。在當(dāng)前行政爭議日益多元復(fù)雜而又強調(diào)溯源治理的時代背景下，應(yīng)當(dāng)對行政復(fù)議調(diào)解的主導(dǎo)功能進行進一步定位，將其主導(dǎo)功能定位為“實質(zhì)性化解行政爭議，促進復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”。以此作為行政復(fù)議調(diào)解的出發(fā)點和著力點，具有正當(dāng)性和說服力，也是我國增強行政復(fù)議調(diào)解功效的目標(biāo)導(dǎo)向。

1.行政復(fù)議調(diào)解的主要功能定位具有規(guī)范依據(jù)

（1）《行政復(fù)議法實施條例》規(guī)定，進一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政糾紛、建設(shè)法治政府和構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用，并首次確立了調(diào)解制度。

（2）中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》強調(diào)發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，且規(guī)定了加強行政調(diào)解工作。（3）司法部公布的《行政復(fù)議法（修訂）》（征求意見稿）在總則的目標(biāo)定位中增加了“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”的規(guī)定，并進一步肯定了調(diào)解的法律效力，新近公布的《行政復(fù)議法（修訂草案）》保留了這些規(guī)定，并對復(fù)議調(diào)解作了一些新的制度安排，體現(xiàn)了國家立法對調(diào)解促進復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用的肯定與重視。（4）有關(guān)行政復(fù)議調(diào)解制度的地方規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件，也將實質(zhì)性化解行政爭議作為該制度的目標(biāo)定位。例如，我國河北、山東、山西、吉林、江西等省的行政復(fù)議調(diào)解制度目標(biāo)都定位為有效化解行政爭議。

2. 行政復(fù)議調(diào)解的主導(dǎo)功能定位具有實踐依據(jù)

（1）具備實質(zhì)性化解行政爭議的現(xiàn)實需求。隨著社會發(fā)展，行政相對人利益訴求愈來愈多元，政府在不斷滿足相對人多元需求的過程中，行政爭議增量在所難免，且更復(fù)雜和專業(yè)。上述行政爭議宜快速高效化解，不宜讓眾多爭議進入對抗式的行政訴訟程序解決，否則，一方面帶來法院的訴累，另一方面可能激化矛盾糾紛，影響政府治理效率。因此，國家倡導(dǎo)訴源治理，此時，具有專業(yè)性、便捷性和效率性的復(fù)議調(diào)解有了更多用武之地。（2）具備復(fù)議調(diào)解的現(xiàn)實條件。隨著行政相對人和行政主體的溝通意愿和談判能力不斷增強，以及行政調(diào)解逐步走向成熟，各地普遍建立了各種行政調(diào)解機構(gòu)，配備了專職調(diào)解人員（當(dāng)然專業(yè)性還有待加強），調(diào)解機構(gòu)逐步健全，使復(fù)議調(diào)解更有可能。（3）具備復(fù)議調(diào)解實踐的成功經(jīng)驗。近年來，我國復(fù)議調(diào)解實踐在各地廣泛開展，已取得實質(zhì)性化解行政爭議的實際效果。除前文所述的浙江省外，北京、上海、江蘇等地也都取得較為明顯的有效化解行政爭議效果。例如，2020 年度，北京市行政復(fù)議共計收案11311件，共計審結(jié)8330 件（包括2019 年結(jié)轉(zhuǎn)案件1348 件），以調(diào)解、和解等方式終止的1933 件，占23.2%。2021年度，上海市各級行政復(fù)議機關(guān)共審結(jié)行政復(fù)議案件14392 件（含上期結(jié)轉(zhuǎn)3892 件），調(diào)解或和解2507 件，調(diào)解（和解）率達17.4%，較2020 年提升2 個百分點。2021 年，江蘇省各級行政復(fù)議機關(guān)共收到行政復(fù)議申請14635 件，同比增長28.70%，以調(diào)解、和解等方式結(jié)案3723 件，占31.65%。

四、行政復(fù)議調(diào)解的制度優(yōu)化

如前所述，行政復(fù)議調(diào)解實踐問題的出現(xiàn)，主因在于現(xiàn)行行政復(fù)議制度存在缺陷。因此，應(yīng)當(dāng)聚焦復(fù)議調(diào)解主導(dǎo)功能的再定位，根據(jù)復(fù)議調(diào)解制度優(yōu)化的合法性、公正性和實效性要求，優(yōu)化復(fù)議調(diào)解制度，突破調(diào)解范圍藩籬，保障調(diào)解程序的規(guī)范統(tǒng)一，確保調(diào)解公正性，解決結(jié)果實效性難題。

（一）突破調(diào)解范圍藩籬

現(xiàn)有復(fù)議調(diào)解適用范圍總體上過窄，不能滿足實踐中發(fā)揮復(fù)議調(diào)解化解行政糾紛作用的需求，不利于通過調(diào)解方式解決行政糾紛的非訴社會治理。為了使行政糾紛的調(diào)解更具廣泛性、合理性和效率性，一方面應(yīng)擴大復(fù)議調(diào)解適用范圍，另一方面也不能將行政復(fù)議調(diào)解的優(yōu)勢無限放大，需進行一定限制，如果不加以限定，所有案件都適用調(diào)解，也會造成調(diào)解的濫用，從而可能損害公共利益和他人利益，甚至破壞行政法治。正如有學(xué)者所言，如果一味追求行政爭議的解決，而不顧合法性和正當(dāng)性，即使解決了行政爭議，復(fù)議的“監(jiān)督”、“保權(quán)”等立法目的也仍然無法實現(xiàn)。

具體而言，可采取“概括+ 否定列舉”方式確定復(fù)議調(diào)解適用的行政爭議范圍。其一，規(guī)定只要不違反法律強制性規(guī)定，凡是有利于實質(zhì)性化解行政爭議的行政復(fù)議案件，都可以適用調(diào)解。山東、山西、河北、吉林、杭州、南京、昆明、衢州等省市關(guān)于復(fù)議調(diào)解的規(guī)范性文件，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，擴大適用范圍，將行政裁決、征地拆遷、工傷認(rèn)定、行政協(xié)議（行政合同）、法律法規(guī)規(guī)定不明確、行政行為瑕疵、不履行法定職責(zé)等情形納入了適用范圍可作為參考。其二，對以下三類行政爭議的行政復(fù)議作出不能調(diào)解的例外規(guī)定：（1）涉及重大公共利益的；（2）涉及第三人重要利益的；（3）有關(guān)事實爭議較大的。這是因為：第一、第二類行政案件進行調(diào)解，有可能損害公共利益和他人利益；第三類行政案件進行調(diào)解，則有可能導(dǎo)致案件久調(diào)不決而影響行政糾紛化解效率。

（二）保障調(diào)解程序的規(guī)范統(tǒng)一

調(diào)解程序的規(guī)范統(tǒng)一，是調(diào)解合法性的必然要求。調(diào)解程序的規(guī)范統(tǒng)一需要健全的制度保障，應(yīng)當(dāng)在新修改的《行政復(fù)議法》或者后續(xù)國務(wù)院出臺的新法實施條例中，統(tǒng)一規(guī)定完備的復(fù)議調(diào)解程序規(guī)則。主要包括以下五大方面。

1. 細(xì)化調(diào)解啟動程序。首先，為了讓調(diào)解在保證效率的同時也能保質(zhì)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政復(fù)議機關(guān)對行政糾紛的初步審查，了解案件基本事實，判斷是否屬于調(diào)解范圍和適合調(diào)解程序，而不是在立案后迅速啟動調(diào)解程序。復(fù)議調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循事前審查的原則，即在進入調(diào)解程序之前，復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動對案件進行審查。主要內(nèi)容包括案件是否屬于調(diào)解適用范圍，當(dāng)事人的意愿是否是真實的意愿表示等。其次，啟動的方式分為當(dāng)事人申請調(diào)解和復(fù)議機關(guān)主動提議調(diào)解，當(dāng)事人可以書面或者口頭向復(fù)議機關(guān)申請調(diào)解。在實質(zhì)性化解爭議，促進主渠道作用的主導(dǎo)功能定位下，應(yīng)更多采用依職權(quán)啟動的方式，積極引導(dǎo)當(dāng)事人選擇調(diào)解。但要引入告知程序，復(fù)議機關(guān)收到復(fù)議請求后，經(jīng)初步審查，根據(jù)案件實際情況，可以在送達復(fù)議受理通知書和答辯通知書時，向申請人、被申請人提出調(diào)解建議，同時書面告知當(dāng)事人調(diào)解權(quán)、調(diào)解原則和法律后果。經(jīng)雙方當(dāng)事人同意后，啟動調(diào)解程序。若當(dāng)事人明確表達不同意或未表達意見，都視為不同意調(diào)解，那么復(fù)議機關(guān)應(yīng)盡快依法裁決。上述審查和判斷的具體工作由復(fù)議機構(gòu)進行，作出決定則以復(fù)議機關(guān)名義。

2. 完善調(diào)解協(xié)商程序。調(diào)解過程中最關(guān)鍵的是非對抗性協(xié)商程序，只有運用這一程序，糾紛雙方才能進行協(xié)商和妥協(xié)，形成基本的調(diào)解協(xié)議方案。首先，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定調(diào)解協(xié)商程序當(dāng)事人的程序權(quán)利和義務(wù)。（1）賦予申請人的訴求表達權(quán)、舉證權(quán)、論辯權(quán)、合法合理意見表采納權(quán)，同時也要規(guī)定申請人按時參加協(xié)商，依法提出合理訴求，不得提供虛假材料，不得提出非法、無理訴求，不得損害公共利益和他人利益等義務(wù)；（2）確定被申請人的答辯、舉證、回應(yīng)相對人訴求、采納相對人合法合理意見等義務(wù)；（3）明確規(guī)定調(diào)解機構(gòu)（主持者）在調(diào)解過程中不能干涉當(dāng)事人實體權(quán)益的義務(wù)；（4）規(guī)定第三人的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。其次，規(guī)定靈活多樣的協(xié)商形式。（1）可以在調(diào)解機構(gòu)指定的地點或當(dāng)事人共同選定的地點，舉行座談會、辯論會、聽證會、磋商會等；（2）也可以通過網(wǎng)絡(luò)對話、網(wǎng)絡(luò)會議等線上方式進行協(xié)商。這樣可完善促成高效的協(xié)商方式，提高復(fù)議調(diào)解效率。

3. 明確調(diào)解期限和次數(shù)。首先關(guān)于調(diào)解期限問題。復(fù)議調(diào)解應(yīng)當(dāng)是指復(fù)議案件受理后，在行政復(fù)議過程中的調(diào)解，復(fù)議調(diào)解期限是指復(fù)議案件立案后的調(diào)解時間，而不是立案前的調(diào)解時間。不言自明，復(fù)議案件立案前的調(diào)解時間不計入復(fù)議審理期限。但也有個別地方政府相關(guān)文件作出“立案后復(fù)議調(diào)解時間不計入復(fù)議審理期限”的規(guī)定。這雖可調(diào)動當(dāng)事人參加調(diào)解的積極性，但是不利于提高調(diào)解效率，因而不可取。而且，復(fù)議調(diào)解屬于行政復(fù)議活動的一部分，調(diào)解時間即應(yīng)計入復(fù)議審理期限。為避免案件“久調(diào)不決”，提高糾紛化解效率，也應(yīng)當(dāng)將調(diào)解時間計入復(fù)議審理期限。相應(yīng)地，調(diào)解活動應(yīng)當(dāng)在此法定期限內(nèi)完成，為調(diào)解失敗后復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定留出充分的時間。具體而言，一般案件的調(diào)解期限宜規(guī)定為15天；較為復(fù)雜案件經(jīng)過復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可延長1-15天。而重大復(fù)雜案件，如上所述，由于當(dāng)事人爭議較大，不宜納入復(fù)議調(diào)解范圍，復(fù)議機關(guān)受理后，直接進行審理。其次是復(fù)議調(diào)解次數(shù)問題。復(fù)議調(diào)解次數(shù)最多兩次為宜。如果一個行政復(fù)議案件只能調(diào)解一次，要求則過于嚴(yán)格，即使雙方后來達成調(diào)解合意，也會受到于程序規(guī)定導(dǎo)致無法再次進行調(diào)解，不利于實現(xiàn)促進復(fù)議化解行政爭議主渠道作用的主導(dǎo)功能。但是調(diào)解也不能過多反復(fù)，調(diào)解次數(shù)過多會使當(dāng)事人不認(rèn)真對待調(diào)解機會，不僅浪費公共資源，更會影響行政復(fù)議化解行政爭議的效率。

4. 健全調(diào)解終結(jié)程序。應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定調(diào)解程序終結(jié)的兩種情形。（1）調(diào)解程序終結(jié)，但案件并未了結(jié)，而是進入行政復(fù)議裁決或行政訴訟程序。進入復(fù)議裁決程序的情形是，當(dāng)事人未形成合意簽訂調(diào)解協(xié)議，則案件交由復(fù)議機構(gòu)審理裁決，此時應(yīng)規(guī)定當(dāng)事人用書面形式表示不再進行調(diào)解，并規(guī)定調(diào)解機構(gòu)將案件交由復(fù)議機構(gòu)審理裁決的時限；進入行政訴訟程序的情形是，當(dāng)事人達成合意并簽署調(diào)解書后，若申請人反悔，申請人只能就原行政行為提起行政訴訟，不能再進行復(fù)議。（2）調(diào)解程序終結(jié)，爭議解決程序終結(jié)，實現(xiàn)案情事了，實質(zhì)性化解了行政爭議。其中又有兩種情形：一是當(dāng)事人簽署達成合意的調(diào)解書，雙方認(rèn)可調(diào)解書效力，沒有反悔，調(diào)解書的內(nèi)容得以執(zhí)行；二是經(jīng)過司法確認(rèn)后的調(diào)解書具有解決糾紛的終局效力，當(dāng)事人任何一方反悔而不履行其中的義務(wù)，法院可以強制執(zhí)行，該行政爭議不能再進入復(fù)議裁決程序，也不能再提起行政訴訟。這樣具體規(guī)定調(diào)解終結(jié)程序的情形，有利于調(diào)解機構(gòu)和當(dāng)事人明確復(fù)議調(diào)解實現(xiàn)實質(zhì)性化解行政爭議的程序要求和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。

5. 設(shè)置調(diào)解監(jiān)督程序。復(fù)議調(diào)解的靈活性雖有利于實質(zhì)性解決行政爭議，但也容易出現(xiàn)合法性問題。因此，除了一般定上述程序規(guī)范外，還應(yīng)加強對調(diào)解過程的監(jiān)督，設(shè)置調(diào)解監(jiān)督程序。主要是引入行政檢察監(jiān)督，由檢察機關(guān)派員監(jiān)督調(diào)解活動是否合法，促進行政爭議得到實質(zhì)性解決。復(fù)議調(diào)解監(jiān)督程序制度的具體內(nèi)容包括：（1）監(jiān)督主體。以檢察機關(guān)派員為主，行政爭議本身涉及公共利益的復(fù)議調(diào)解，公眾代表也可參與監(jiān)督。（2）監(jiān)督內(nèi)容。主要是對復(fù)議調(diào)解進行合法性監(jiān)督，通報復(fù)議調(diào)解活動的自愿性，調(diào)解過程運行的規(guī)范性，程序義務(wù)的履行，程序權(quán)利的保障，主持者的中立公正以及調(diào)解中的合法性等。（3）監(jiān)督形式。檢察機關(guān)委派特派員參加調(diào)解全過程，不予涉當(dāng)事人協(xié)商，不參與主持者調(diào)和，不參與調(diào)解書制作，但應(yīng)向主持者提出糾正所發(fā)現(xiàn)的合法性問題的建議，聽取出席復(fù)議調(diào)解活動的公眾意見，公眾代表則可以向特派員提出意見。（4）監(jiān)督建議。檢察機關(guān)將派員有權(quán)根據(jù)參加復(fù)議調(diào)解了解的事實，依法向調(diào)解主持者書面提出糾正合法性問題的檢察建議，檢察建議書應(yīng)當(dāng)加蓋負(fù)責(zé)檢察監(jiān)督的檢察機關(guān)印章。（5）監(jiān)督效力。合法、合理的檢察監(jiān)督建議具有法律效力，調(diào)解主持者應(yīng)當(dāng)采納，調(diào)解主持者拒不接受，檢察機關(guān)可以督促復(fù)議機關(guān)責(zé)令改正，拒絕改正的，可依法追究主持者的相關(guān)法律責(zé)任，且三年內(nèi)不得主持復(fù)議調(diào)解，復(fù)議機關(guān)則不能對調(diào)解書進行確認(rèn)，否則，調(diào)解書不發(fā)生效力。

（三）促進調(diào)解結(jié)果公正性

解決復(fù)議調(diào)解結(jié)果公正性問題，除完善調(diào)解程序外，特別要求在制度上明確規(guī)定調(diào)解主持者的中立和專業(yè)條件。

1. 調(diào)解主持者的中立。建議將調(diào)解機構(gòu)與復(fù)議機構(gòu)、復(fù)議機關(guān)分開來，改變“復(fù)調(diào)一體”現(xiàn)狀，設(shè)置獨立的復(fù)議調(diào)解機構(gòu)，將調(diào)解工作人員工作申請出來，真正實現(xiàn)“復(fù)調(diào)分離”，確保調(diào)解機構(gòu)及其工作人員不受外部因素的影響，而依據(jù)案件事實作出獨立判斷，以促進調(diào)解結(jié)果的公正性。近年來，我國一些地方已成立復(fù)議調(diào)解委員會（或復(fù)議調(diào)解和解委員會）作為專門的復(fù)議調(diào)解機構(gòu)，其成員主要包括業(yè)務(wù)專家和行政部門工作人員，負(fù)責(zé)人一般為復(fù)議機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。但這些復(fù)議調(diào)解機構(gòu)的中立性還需要加強：一是其成員構(gòu)成應(yīng)增加法學(xué)學(xué)者、律師、退休法官和檢察官等業(yè)務(wù)專家比例，而行政部門成員比例應(yīng)當(dāng)適度降低；二是需按照上述“復(fù)調(diào)分離”的要求，進一步調(diào)整復(fù)議調(diào)解委員會（或復(fù)議調(diào)解和解委員會）與復(fù)議機構(gòu)、復(fù)議機關(guān)的關(guān)系。

2. 調(diào)解主持者的專業(yè)。在復(fù)議調(diào)解制度設(shè)計中，可設(shè)定復(fù)議調(diào)解委員會（或復(fù)議調(diào)解和解委員會）中調(diào)解員的專業(yè)、素質(zhì)、能力等條件。根據(jù)法定條件，主要從通婚行政專長知識的人員調(diào)解員、行政法教授、退休行政法官、檢察官、律師等人員范圍進行選址，從事調(diào)解工作?？梢?guī)定調(diào)解員的培訓(xùn)、考核和表彰，對調(diào)解員進行上崗和業(yè)務(wù)提升等培訓(xùn)，對其工作成果進行“一案一評”的日常考核以及年度績效考核，內(nèi)容包括調(diào)解案件數(shù)量、調(diào)解后的解紛率、雙方當(dāng)事人的滿意度等，并對優(yōu)秀的調(diào)解員進行獎勵，以提升調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

（四）解決調(diào)解結(jié)果實效性難題

解決調(diào)解結(jié)果實效性難題的出路在于明確合法公正的調(diào)解書之效力，并保障其執(zhí)行到位。

1. 調(diào)解書效力的明確。復(fù)議調(diào)解書的性質(zhì)決定了其法律效力，因此，應(yīng)當(dāng)明確行政復(fù)議調(diào)解書的性質(zhì)。行政復(fù)議調(diào)解書不能簡單定性為復(fù)議決定，因為復(fù)議調(diào)解書與復(fù)議決定是不同主體根據(jù)不同程序作出的兩種行政復(fù)議結(jié)果形式。復(fù)議調(diào)解書是復(fù)議調(diào)解機構(gòu)在行政復(fù)議機構(gòu)指導(dǎo)下，根據(jù)行政爭議當(dāng)事人自愿簽訂的調(diào)解協(xié)議作出的解決行政爭議的調(diào)解結(jié)果形式，而復(fù)議決定是行政復(fù)議機關(guān)經(jīng)過行政復(fù)議審理程序，對行政爭議所涉行政行為的合法性與合理性作出的裁決結(jié)果。復(fù)議調(diào)解書的法律效力與復(fù)議決定的法律效力并不完全相同，因此，應(yīng)當(dāng)對其法律效力進行專門明確的規(guī)定。

新近公布的《行政復(fù)議法（修訂草案）》刪掉了原《行政復(fù)議法（修訂）》（征求意見稿）中“行政復(fù)議調(diào)解書與行政復(fù)議決定具有同等效力”的規(guī)定，對調(diào)解書的法律效力也比《行政復(fù)議法實施條例》有了進一步規(guī)定，但仍然不夠具體明確。調(diào)解書的法律效力應(yīng)分兩種情況予以具體確認(rèn)：一是未經(jīng)過司法確認(rèn)的調(diào)解書；二是經(jīng)過司法確認(rèn)的調(diào)解書。未經(jīng)過司法確認(rèn)的調(diào)解書當(dāng)事人簽字后生效，相當(dāng)于復(fù)議決定。在實體效力上，當(dāng)事人應(yīng)受其內(nèi)容約束，自覺履行各自義務(wù)，但不具有完全確定的執(zhí)行力，申請人若反悔而就原行政行為提起行政訴訟，調(diào)解書則失去執(zhí)行力。而在程序效力上，一般而言，此調(diào)解書只具有終結(jié)復(fù)議程序的效力，而不具有終結(jié)訴訟程序的效力，如果申請人反悔，不自覺接受拘束而履行義務(wù)，不能就原行政行為以同一理由提起行政復(fù)議，但可以就原行政行為提起行政訴訟。這是因為：針對法律糾紛的義務(wù)性裁決，一般由權(quán)責(zé)裁判者即人民法院作出終局裁決，才具有強制執(zhí)行力，就如同法院的終審裁判，否則，只要當(dāng)事人不服，會失去執(zhí)行力，因而不具有終結(jié)訴訟程序的效力。

司法確認(rèn)制度的具體內(nèi)容包括：（1）當(dāng)事人在法定期限內(nèi)向有管轄權(quán)的法院共同提起確認(rèn)申請。（2）法院審查調(diào)解書是否合法和公正，如有無違反法律強制性規(guī)定，有無損害公共利益和他人利益，有無強迫申請人簽字等。（3）法院作出確認(rèn)調(diào)解書效力的裁定。對違法和顯失公正的調(diào)解書，不予確認(rèn)效力；內(nèi)容具有瑕疵的，當(dāng)事人能夠?qū)﹁Υ醚a正達成一致意見的，法院可以在瑕疵補正后，確認(rèn)其效力。（4）經(jīng)司法確認(rèn)后的調(diào)解書具有實體和程序上的完全效力。

2. 調(diào)解書的執(zhí)行。實質(zhì)性化解行政爭議的標(biāo)志是涉及行政爭議的當(dāng)事人之權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確，且義務(wù)得以履行，權(quán)利得以實現(xiàn)，從而終結(jié)了。在復(fù)議調(diào)解中，則體現(xiàn)為調(diào)解書的效力明確，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)得到雙方認(rèn)可,其中的權(quán)利義務(wù)予以實現(xiàn)和履行,亦即生效后的調(diào)解書內(nèi)容得以執(zhí)行到位,行政爭議得以徹底化解。具體而言,包括以下兩種情形。

(1) 未經(jīng)司法確認(rèn)的調(diào)解書執(zhí)行。此種復(fù)議調(diào)解書具有強制執(zhí)行力則需滿足以下條件:一是當(dāng)事人雙方都簽字認(rèn)可,申請人沒有后悔,未提起行政訴訟,調(diào)解書發(fā)生效力,則對被申請人拒不履行義務(wù),也可以依法強制執(zhí)行;二是申請人既不履行義務(wù),在法定期限內(nèi)也未提起行政訴訟,則具有強制執(zhí)行權(quán)的復(fù)議機關(guān)可以就調(diào)解書的申請人義務(wù)強制執(zhí)行,沒有強制執(zhí)行權(quán)的復(fù)議機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行。(2) 經(jīng)過司法確認(rèn)的調(diào)解書執(zhí)行。經(jīng)過司法確認(rèn)的調(diào)解書具有完全的執(zhí)行力。調(diào)解書確定的申請人與被申請人之間的權(quán)利義務(wù)必須予以落實,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行協(xié)議中的義務(wù),促使另一方的合法權(quán)益或訴求實現(xiàn)。當(dāng)事人不自覺履行義務(wù)的,可以按照《行政訴訟法》第九十五條、第九十六條的規(guī)定,依法采取強制執(zhí)行措施。